2017广西地税研究报告：完善地方税体系具体措施

1.税权划分方面：赋予地方必要的税政管理权。根据十八大和十八届三中全会关于深化财税体制改革、加快地方税体系建设的有关精神，以及2016年国务院政府工作报告提出的“把适合作为地方收入的税收下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权”的要求，科学界定中央与地方以及地方各级政府间的职责权限。

（1）合理下放税政管理权限。在明确地方政府事权范围的基础上，赋予地方适当的税政管理权。对全国普遍开征，作用范围仅限于地方，对全国统一市场没有多大影响的地方小税种，宜增强地方的税政管理权，便于地方利用税收调控手段发挥地域资源优势，发展地方经济。在各项税收单行法中，明确规定省级人民政府结合当地实际，在符合该法基本原则的前提下，提出该税种的税率、税额在一定幅度内调整的建议，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

（2）赋予民族自治地方适度的地方税收立法权。根据我国《宪法》《立法法》《民族区域自治法》的有关规定，民族自治地方享有自治条例、单行条例的制定权，享有对法律和行政法规的规定作出变通性规定的权力。结合上述规定精神，可以适度授予民族自治地方开征部分具有地方特色税种的权力。在《民族区域自治法》中明确赋予民族自治地方地方税收立法权：在保证全国税制统一和税收立法权集中在中央的前提下，允许民族自治地方结合本地实际情况享有开征某些具有地方特色税种的权力。

同时，落实好《民族区域自治法》有关规定，适当下放部分税收优惠政策的制定权，在现行税收优惠政策制定权外，对符合国家产业政策要求的重点产业与企业，允许民族自治地方扩大税收优惠政策的制定权，以吸引更多的资源要素流入民族自治地方。

2.税种划分方面：按照科学合理原则划分地方税种。科学合理地确立地方税税种，是构建地方税体系的基础。作为地方税种，应具有几个特征。一是税源的非流动性，即地方税的税源相对固定于某一区域，不容易流动；二是税款使用的直接受益性，即税源的形成与地方政府提供的环境密切相关，纳税人根据其从地方政府公共服务中获得的利益大小纳税；三是征管的便利性，即由地方政府征管更便于征收；四是对经济的发展具有适度的弹性，能随着经济的增长而相应地增加，以满足随经济发展而增长的地方政府的必要支出；五是收入相对稳定，不易发生周期性波动，能为地方政府提供稳定的基本收入保障。

（1）整合优化地方税种。按照地方税税种的特征，应进一步整合优化地方税制，其基本构成如下：消费税、个人所得税、房地产税（在整合现行房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税的基础上形成）、资源税、车船税、城乡建设发展税（在整合现行城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的基础上形成）、环境保护税、印花税。改革后的地方税种由现行的17个调整为9个。

①推进消费税改革。将消费税调整为共享税，一方面可以缓解营改增对地方收入带来的冲击，有效增强地方税体系的实力，夯实地方税的基础；另一方面把一些特殊商品的消费状况和地方利益挂钩，能够充分体现税收的收益原则并促进地方经济社会的发展。一是调整消费税的征收范围。针对当前新的生产、消费趋势和变化，对消费税的征收范围进行调整，对适合纳入消费税征收品目的商品和服务，应及时调整增加，如贵重食品补品、住宿业等；对已经不适宜通过消费税进行调整的品目，应取消消费税的征收，如木制一次性筷子；根据消费者的消费习惯，同时公平同类同质产品之间的税负水平，对现有的消费税品目进行品目内调整，如对实木地板、贵重首饰及珠宝玉石、化妆品、游艇等。二是调整消费税的征收环节。基于消费税的基本原理，消费税的税源应当是进行消费的消费品。但是在目前的征管条件下，将消费税全部由生产环节改由零售环节征收不利于税源管控，应首先对产品生产（进口）与零售之间差价较大的品目调整征收环节，如酒、贵重首饰及珠宝玉石、化妆品和高档手表等。其中，将酒消费税由生产环节后移一定比例至零售环节，将贵重首饰及珠宝玉石、化妆品和高档手表3个品目全部后移至零售环节征收，这样可以达到均衡税源，解决价格转移造成税基偏小的问题。待征管条件完善，再将全部消费税品目改由零售环节征收，真正实现通过消费税调控消费的目的。

②改革个人所得税。建立综合与分类相结合的个人所得税制是中央作出的重大决策部署，税制改革的指导思想是稳定税负，优化结构，扩大税基，理顺分配关系，发挥个人所得税调节收入分配差距的作用，按照宽税基、严征管、体现量能纳税的原则，个人所得税制改革可做如下考虑：一是合理划分综合所得和分类所得。将工薪所得、劳务报酬、稿酬等经常性、连续性劳动所得等划为综合所得，其他财产性所得以及临时性、偶然性所得划为分类所得。对综合所得实行按年征收，按月预缴，年终汇算，多退少补。分类所得则按现行办法，按次或按月缴纳，年终不再汇算。二是预征代扣代缴和年终综合汇缴相结合。在综合与分类相结合计征方式下，实行预征代扣代缴和年终综合汇缴缺一不可，在预征环节进行代扣代缴时，适合以个人为征税单位；而在年终综合汇缴环节，适合以家庭为征税单位，即在充分考虑家庭整体负担的前提下，对年度内家庭成员所取得的全部收入综合计税。三是合理确定费用扣除标准。属于综合所得的收入应该扣除合理的生计费用和专项费用后征收，其中，生计费用扣除标准的确定要充分考虑纳税人的负担能力，根据纳税人的婚姻状况、赡养人口的多少确定不同的扣除标准；专项费用扣除标准主要根据取得收入过程中必须的消耗确定，包括教育培训费用、医疗费用、子女教育费用、住房按揭贷款利息支出等。属于分类所得的收入按照当前的分类扣除办法，实行分类征收。同时，实行费用扣除标准“指数化”，即将扣除费用与物价指数挂钩，根据零售物价上涨指数适当调整扣除费用，从而保持税负的相对合理，体现个人所得税的收入分配调节功能和社会公正性。四是进一步简化个人所得税制。将目前的11类个人所得合并为3大类，即将个人所得税分为劳务所得类、经营所得类、其他所得类三类。劳务所得类个人所得税主要将现行工薪所得、劳务报酬所得和稿酬所得等税目进行合并，并将税率简化为五级超额累进税率；经营所得类个人所得税主要将现行个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得、特许权使用费所得、财产租赁所得、财产转让所得等税目进行合并，并将税率简化为三级超额累进税率；其他所得类主要将利息、股息、红利所得，偶然所得，其他所得等税目进行合并，采用20%的比例税率，分项按月（或按次）征收，不作扣除，并对一次性收入畸高的实行加成征收。

③深化房地产税制改革。对房地产市场的税收目前国际通行的做法是“重保有轻流转”。随着我国城镇化进程的不断推进、居民收入水平的提高和房地产存量的增加，征收房地产税的条件已基本成熟。一是合并各税，清费正税。为消除目前房地产税制繁复、重复征税和税负不公问题，应将现有的土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税合并，统一设立房地产税。同时，房地产税制改革应避免加重普通纳税人的负担，要清理房地产在开发、流转、保有环节的各项不合理收费，清费正税，减轻负担。二是扩大房地产税的征税范围。我国现行的城镇土地使用税和房产税只在城市、县城、建制镇和工矿区征收，农村和山区不在征税范围之列。这样做的初衷是为了减轻农民负担，促进农业发展。但是随着城镇化建设进程的不断加快，农村和山区的房地产投资规模也在不断扩大，基于此，有必要在改革中扩大房地产税的征收范围，将农村和山区也纳入征税行列，并设置一定的免征面积。另外，我国现阶段房产税区别房屋的经营使用方式征税，将非经营性房产排除在征税范围外，大量空置房、闲置房无需承担任何税收成本，使房产资源占有的多寡与其税负不相适应，造成税负不公，弱化房产税调节功能。应改变现行房产税以是否经营、出租为征税依据的做法，将非生产经营性房产纳入房地产税征税范围，从而体现税收公平，促进房产资源的合理利用。三是改革房地产税的计税依据。目前房产税是按房产原值一次减除10%～30%后的余值为计算缴纳房产税的依据，由于房产原值是以过去的经济状况和制度安排为依据确定的，而随着市场经济的不断推进，房地产价值已日益攀升，房产余值与房地产市场价值差距很大，以房产余值计税实际上是人为缩小了税基。基于此，改革后的房地产税应以房地产的市场价值或评估值（包括土地价值）计税，才能体现科学、公平、合理。

④扩大资源税征税范围。适时将水资源、风资源、空气资源等纳入资源税征收范围，充分发挥资源税筹集财政收入、促进资源节约和环境保护的功能。

⑤建立城乡建设发展税。为加强城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加对地方城乡建设和教育发展的促进作用，应将这三项税费简并为城乡建设发展税，包括随消费税征收并归中央的城市维护建设税、教育费附加，并进行改革，使其成为科学、完整、独立的地方税种。一是改革计税依据。将原来以增值税、消费税（以下简称“两税”）税额为计税依据改为以“纳税人的生产经营收入额”为计税依据，为征管方便，也可以“两税”的计税金额为计税依据。征税范围和纳税人为城乡所有缴纳“两税”的单位和个人。考虑城乡建设发展税是一种受益性质的税收，应体现受益与负担相一致的原则，因此，其纳税地点应确定为纳税人生产经营所在地，这样既便于征管，又符合属地化管理的要求。二是科学设置税率。目前，城市维护建设税税率为7%、5%、1%，分别适用市区、县城和建制镇、其他地区，教育费附加征收率一般为3%，地方教育附加征收率一般为1%～2%，有些地方不另征收地方教育附加。考虑“两税”来源主要在市以上地区，选取城市维护建设税7%税率，与两个教育费附加费率相加，得到税率为12%。“两税”各有多档税率，难以在税负不变情况下计算出适用税率，由于增值税的税负较为稳定，且在“三税”中占的比重最大，以增值税税率作为城乡建设发展税税率的计算基础较为合理。若取增值税通用税率17%，与之前得到的税率12%相乘，结果为2.04%。考虑到增值税低税率的因素，城乡建设发展税税率宜定在1%～2%之间，如乡镇1%，县城1.5%，市区2%。

⑥开征社会保障税。借鉴国外征收社会保障税的成功经验，探索建立社会保障税制。在提高统筹级次、统一筹资和待遇标准的前提下，按照“正税清费”和“分类规范”的原则，积极借鉴国外征收社会保障税的成功经验，继续清理整合行政事业性收费和政府性基金，逐步将社会保险费改征社会保障税，实行专款专用，从而为社会保障提供更加稳定可靠的财力支持。

⑦取消烟叶税。烟叶税是过去农业特产税的残留，其收入占比很小，继续保留对财政意义不大（个别省份除外）。长期以来，我国烟草专卖局（烟草公司）处于行政垄断地位，控制烟草制品的批发与零售。在原材料供应的一端，同样由烟草公司按统一的计划价格来收购烟叶，再转售给各烟草加工企业，烟农处于产供销链条的末端，基本没有选择市场与价格的权利，国家征收的烟叶税实际上几乎由烟农完全负担。取消烟叶税，可以减轻烟农负担。

（2）主体税种的选择与确定。主体税种是指在一个国家的税收制度中居于主导地位，起主导作用的税种。一般来说，主体税种应具备三个基本特征：一是在全部税收收入中占有较大比重；二是在体现国家经济税收政策、发挥税收职能方面起主要作用；三是其调整变化会对整个财政经济和税收制度产生较大的影响。从各地方税种的内容和收入情况看，应将房地产税、个人所得税确定为地方税主体税种并进行培育，以保证地方税源的长期稳定。

①房地产税。从长期来看，财产类税收是比较理想的地方税主体税种。但目前，我国的财产税体系尚不完善，收入规模小，如按上述建议对房地产税进行改革，以2016年国内税收收入静态数据测算，房地产税占国内税收收入的比重约为11.52%，有望将房地产税培育成地方税主体税种之一。

②个人所得税。个人所得税税源分散，征管难度大，实施税源有效控管难度也比较大，适宜作为地方税。从2016年的静态数据看，个人所得税占国内税收收入总额的比重为7.74%，对个人所得税进行改革后，收入规模应该还会有一定增长。因此，将个人所得税列为地方主体税种进行培育，有利于地方税源的稳定。

3.收入划分方面：构建合理稳定的地方税收入体系。

（1）构建和完善新地方税收入体系。

①增值税收入。营改增后为了保持原有财力格局不变，注重调动地方积极性，兼顾东中西部利益关系，国务院印发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号），地方按税收缴纳地分享增值税的50%。按照收入划分过渡方案，基本保证了营改增后，地方财力与原来持平（详见表6）。由于50%的增值税分享比例是在地方税体系不健全的情况下实施的过渡性方案，待地方税体系健全后，按照“保中央、强地方”的原则，应将增值税的分享比例调整为中央和地方75%：25%。

表6　2016年地方税收收入情况表(www.xing528.com)

数据来源：财政部官网对外公开的2016年地方一般公共预算收入决算表。

②企业所得税收入。由于企业所得税具有很强的调控职能，是构成地方政府收入的重要来源，应保留企业所得税作为共享税且不区分企业性质类型，同时将分享比例调整为50%作为中央所得，50%划为地方所得，这样既能保证中央财政收入，又能很好调动地方的积极性。同时企业所得税应按属地原则在生产核算地缴纳，改变现行的总分机构税款分配政策，分支机构应缴纳的企业所得税全部在当地缴纳。

③个人所得税收入。个人所得税的主要功能在于调节收入分配，地方政府作为地方公共产品的提供者，通过公共产品来真正实现收入分配调节作用更大，因此对个人所得税收入联系也更紧密。为了更好的实现个人所得税的价值，建议对所有个人所得税按所得来源地进行收入划分，归地方所有。

④房地产税收入。房地产的性质决定了房地产税作为地方税的属性，房地产税一直以来都是重要的地方税收入，用于地方建设和民生改善。因此建议改革后的房地产税收入也归地方所有。

⑤消费税收入。由于烟和成品油受国家调控影响较大，其消费税收入适宜归中央所有。其余消费税品目与地方联系紧密，其收入适宜归地方所有。

⑥资源税收入。按现行规定，除海洋石油企业缴纳的资源税外，其他资源税全部归地方所有。

⑦城乡建设发展税收入。经过改革后的城乡建设发展税不再以“三税”为计税依据，由于城乡建设发展税主要用于城乡建设发展，包括原上交中央的铁道部门、各银行总行、各保险公司集中缴纳的部分，应该全部归地方所有。

⑧环境保护税收入。由于环境污染多数发生在特定区域，环境污染治理责任多由该区域的地方政府来承担，可见环境污染治理具有明显的“地方性公共产品”特征，且环境保护税由环境保护费平移而来，环境保护费历来归属于地方所有，为更好激励地方政府治理环境污染的积极性，应尽快明确环境保护税收入划归地方，以提高地方做好开征环境保护税相关工作的积极性。

⑨印花税收入。按现行规定，除证券交易印花税外，其余印花税收入归地方所有。

（2）新地方税体系收入规模测算。按改革完善地方税种的配置方案，以2016年国内税收收入总额及各税种收入静态数据测算，改革后地方税部分税种收入合计占国内税收收入的比重约为46.96%（未含环保税），其中个人所得税、房地产税两个主体税种占地方税收收入的比重约为41.01%，其他辅助性税种和共享税比重约为58.99%（详见表7）。

表7　改革完善地方税体系后部分地方税种收入情况表

数据来源：财政部官网对外公开的2016年全国一般公共预算收入决算表。
注：因本课题完成时环保税尚未开征，故未对环保税收入进行测算。

4.税收征管方面：建立现代化地方税征管体系。规范税收征管是地方税制改革的重要组成部分。建立起适应大数据经济发展、国家治理模式转型以及税制改革需要的现代化地方税征管体系，是地方税征管改革的方向。

（1）合理划分国地税征管范围。本着“分权、分税、分征、分管”的原则，解决国税与地税部门在征管权限和征管范围上的交叉问题：中央税和共享税（包括增值税、企业所得税）划归国税统一征收，地方税由地税统一征收。2016年5月1日起所有新办企业缴纳增值税，其企业所得税由国税征收，这意味着营改增后，新办企业的企业所得税全部划归国税征管，地税机关管辖的老企业由于改制、注销等原因，其企业所得税也将转由国税征管或消失，因此，将企业所得税全部划归国税部门统一征收，也是我国税制改革的必然趋势。

（2）强化税种管理。一是加强个人所得税征管。建立健全个人纳税识别号制度以及通过建立和完善包括个人收入、房产、土地、车辆、投资等各个方面的涉税信息库，实现对涉税信息的自动归集、智能查询，强化对个人和非经营性财产的涉税数据管理。二是加强房地产税管理。认真调查、准确核实应税房产原值及土地基础信息，及时更新维护房产和土地税源信息。通过建立和完善不动产登记制度，推进房地产产权登记信息全国联网可查；通过建立房地产评估制度，确保作为计税依据的房地产评估价格合理、合法。三是严格落实车船税明细申报制度，定期开展保险公司代收代缴车船税工作和海事部门代征船舶车船税工作的检查，确保代收代缴、代征车船税能及时足额征收；对自行申报及特种车辆建立电子监控台账，强化自行申报及特种车辆车船税税收征收管理。四是严格落实土地增值税预征、清算、核定征收管理制度，及时比对分析增值税与土地增值税计税依据，堵塞征管漏洞，切实加强土地增值税征收管理。五是进一步理清耕地占用税、契税税收政策，严格“先税后证”办税流程。

（3）提升税源管理专业化水平。贯彻落实好《纳税人分类分级管理办法》，对纳税人和涉税事项进行科学划分，发挥各层级各部门的比较优势，改变同质化设置征管机构、平均分配征管资源的传统做法，将有限的征管资源配置于税收风险或税收集中度高的纳税人，对地方税源实施规范化、专业化、差异化管理。同时，强化税收风险管理，将税收风险管理贯穿于税收管理全过程，分类开展税收风险管理，探索建立风险分析评估和纳税信用评价联动机制，统筹优化税收风险应对方式，健全税收风险管理运行机制。

（4）增强信息化管理能力。克服依靠以票管税为征管抓手的路径依赖，以云计算、大数据等现代信息技术利用为契机，构建以金税三期为基础、以电子税务局和大数据平台等手段为支撑的信息化体系。一是优化提升金税三期功能。适应业务改革、制度创新和信息化发展需要，优化金税三期系统，拓展系统功能，基于金税三期工程，推动各税收业务系统的升级和整合。二是加强税收数据治理。制定数据质量采集口径标准，从严把守数据入口关；制定数据质量考核指标，加强数据质量管理和考核，落实数据质量问题数据的修正工作；完善数据仓库建设，加强与国税数据共享，积极研究和推进全国税收大数据应用平台建设。三是深化涉税信息分析利用。充分利用税收大数据资源，积极开展税收政策分析、经济运行分析、税收风险分析等，推动税收征管方式由经验式管理向大数据分析应用转变。

（5）加快推进税收共治。建立健全政府领导、财税主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局。一是在法律层面强化具有提供涉税信息义务部门的法律责任。二是推动国地税深入合作。抓好国税地税合作规范的全面落实，把合作事项细化、量化、固化，推动服务深度融合，执法适度整合，信息高度聚合。三是建立健全税收保障工作机制。包括税务部门与其他部门的定期信息交流和通报机制、工作联系制度以及涉税信息举报制度等。四是加快推进税收共治平台建设。建立政府职能部门的信息交换共享平台，增强涉税信息采集的准确性、及时性、完整性，有效解决征纳双方信息不对称问题。五是引导社会力量参与税收治理。将社会中介机构、行业协会、税收服务志愿者等其他社会组织主体引入协税护税中，调动一切社会力量，形成齐抓共治良好氛围。