东盟十国环评法实践成功案例

1.密松水电站项目（Myitsone Hydropower Project）

密松水电站项目是中国电力投资集团在缅甸克钦山区、伊洛瓦底江上游投资开发的七个梯级电站中规模最大的一个电站项目，装机容量600 万千瓦，计划投资36 亿美元，原来预计2017 年首台机组发电。^[25]项目于2009 年12 月正式开工建设，2011 年9 月30 日，缅甸总统吴登盛表示，密松水电站项目可能会“破坏密松的自然景观，破坏当地人民的生计，破坏民间资本栽培的橡胶种植园和庄稼，气候变化造成的大坝坍塌也会损害电站附近和下游的居民的生计”，突然单方面宣布在他的任期内搁置密松水电站项目。

关于密松水电站项目投资的失败，已经有很多分析文章。^[26]不可否认的是，环境问题是缅甸民众反对密松水电站的原因之一。

密松水电站的环评报告长达945 页，但环评报告受到很多批评。首先，环评中的协商是非常有限的，^[27]鉴于该项目位于克钦独立军所实际控制的区域，缅甸中央政府在该地区的统治力有限，项目方应该展开广泛的协商，以确保项目得到各利害关系方的普遍支持，特别是项目的利益应该使各方共享。其次，环评机构对密松水电站区域的环境本底调查是非常有限的，环评基本上建立在当时可得到的和已有的生态资料之上，环评机构应该进行更多的生态考察。^[28]再次，环评报告不包括安全性评估，例如未涉及密松水坝是否坐落在地震带上以及地震引发溃坝的可能性。^[29]第四，环评报告只评估了水电站对库区环境的影响，对伊洛瓦底江下游的影响没有提及。伊洛瓦底江被视为缅甸的母亲河，环评只关注水电站项目对部分河段区域的影响，而未考虑对整个下游地区的影响。

虽然环境或生态影响不是密松水电站项目被暂停的唯一原因，但一个不够充分的环评很容易授人以柄，成为人们借题发挥的素材。在密松水电站被叫停后，项目方通过多种渠道与缅甸政府沟通，希望能重启项目。在谈判没有成果的情况下，有中国学者主张通过法律渠道来解决争议，^[30]项目投资方认为，如果密松水电站项目不能重启，缅甸应该向项目方支付8 亿美元的赔偿。但由于反对项目的人士仍然很多，该项目的前途仍然不容乐观。

2016 年缅甸政府已经成立了一个由20 位委员组成的评估委员会，对密松水电项目进行评估，以期能最终决定该项目的命运，该委员会应该在2016 年11 月份提交有关报告。^[31]该评估委员会在2016 年9 月15—18 日访问了密松水坝坝址及附近地区，与克钦首府Myitkyina 的居民和非政府组织共653 人进行了座谈，居民不但要求取消密松大坝，而且要求将在克钦州内的七座计划中的水坝项目都取消。^[32]密松水坝所在的克钦地区的居民在2016 年9 月举行新闻发布会，宣称密松对于克钦人有历史性的重要意义，呼吁完全停止密松水电项目，同时将被征用的克钦土地还给克钦人。^[33]缅甸多个媒体报告，在克钦地区，压倒性的意见是放弃密松水坝。^[34]各种情况显示，简单地重启密松水电站项目几乎不可能，一种方案是将其改为几个对环境破坏较小的小型水电项目，此外还有很多人期望中国能够接受最终放弃密松水电项目，当然缅甸政府也应该给予中方一些补偿，例如在其他的投资项目上给予一些优惠。^[35]

2.莱比塘铜矿（Latpadaung Copper Mine）项目

缅甸莱比塘铜矿位于缅甸西北部实皆省蒙育瓦市，项目总投资10.65 亿美元，设计产能10 万吨阴极铜/年。2012 年3 月20 日，莱比塘铜矿项目举行奠基仪式，奠基仪式的举行标志着莱比塘铜矿项目的建设工作全面启动。

莱比塘项目分为基建期和生产期两个阶段，其中，基建期17 个月，主要工程包括约2 000 万立方米剥离量和6.6 公里的道路建设，合同额约6 000 万美元；生产期总服务年限约32 年，年采剥总量约2 760 万立方米，合同额约8 000 万美元/年。

但是，莱比塘项目开始建设不久，就遭到了附近居民的激烈反对，原因主要是：（1）征地补偿问题；（2）环境损害；（3）对健康的威胁。^[36]

2012 年12 月2 日，以昂山素季为主席的调查委员会对该项目进行调查。调查委员会一共召开了六次全体大会，还多次深入项目所在的村镇以及项目建设现场，对铜矿开采、水质、土质、征地赔偿、移民新村建设、居民生活情况等各个方面进行考察，并与缅甸经济和法律专家以及项目所在地的村民、僧侣、地方长老等进行了多次会谈，听取多方意见。2013 年3 月11 日，铜矿项目调查委员会向总统提交最终调查报告。报告认为，综合考虑经济、社会、环保、国际关系等因素，莱比塘铜矿项目应该继续实施，但需要采取建议的改进措施。2013 年10 月，莱比塘铜矿恢复建设，但反对该铜矿的抗议活动并未最终停止。反对者提出，他们是为了保护环境和资源，所以拒绝接受赔偿，^[37]同时，反对者认为莱比塘铜矿项目方并未符合缅甸法律及调查委员会提出的要求。^[38]

莱比塘铜矿在动工之前，并没有进行环境和社会影响评价。在遭到激烈反对后，2013 年项目方委托澳大利亚皮苏德骑士机械公司（Australian Engineering Company of Knight Piesold）与缅甸环境合作公司（Environment Myanmar Cooperative Company Limited）的Win Maung 博士一起历时一年完成了一份环境和社会影响评估报告。环评的过程中，环评机构与受影响村庄的村民进行了协商，但不清楚这种协商是否有普遍性和代表性，万宝公司自己的网站上介绍的情况与其他途径披露的信息不完全一致。但事实是铜矿附近的村民并不完全支持，而且一些非政府组织召集的协商会议，万宝也未派代表参加。^[39]

莱比塘铜矿在项目开始阶段没有进行环境和社会影响评价是一个失误。虽然公司后来意识到这个问题，投入了大量的资金和人力来进行弥补，但影响已然造成，一些村民已经产生了很强的抵触心理，在这种情况下，重新做工作予以矫正，不但投入大，而且效果不理想，同时也非常被动。在公司受到当地村民抗议的过程中，缅甸政府曾多次呼吁当地群众冷静，并称莱比塘铜矿是外国投资项目，对国家和当地均有益处。^[40]但缅甸中央政府在过去几十年里，在地方上的威望和法令执行力因区域而各不相同，在某些省和州，中央的政令得不到执行和尊重的情况一直存在。在缅甸投资，不能仅仅因为得到了中央政府的许可和支持就一定也能得到地方政府的支持，即使得到了地方政府的支持，也不一定就能得到社区和公众的支持。莱比塘铜矿在被迫停工两个多月接受调查的情况下，公司的经营也遭受了一定的损失。与这种情况相比，如果一开始就能重视环境和社会影响评价，尽早与村民和社区广泛接触，与他们商谈补偿和减轻损害的措施，可能企业会有很大的主动权，而且效果应该更好。经过莱比塘铜矿项目方不懈的努力，现在项目方终于与社区达成了充分的和解，项目的运行得到了社区的支持和欢迎。

3.马德岛石油和天然气管道（Myanmar-China Pipeline）项目

马德岛石油天然气管道项目于2010 年6 月正式开工建设，2014 年5 月30日全线机械完工具备投产条件。管道全长771 公里，缅甸境内下载点前设计输量2 200 万吨/年，全线采用常温密闭输送工艺，设置工艺站场5 座，分别为马德首站、新康丹泵站、曼德勒泵站、地泊泵站、南坎计量站。

马德岛位于缅甸若开邦皎漂市东南部，岛上建设的主要工程包括30 万吨级原油码头、工作船码头、65 万方水库、38 公里航道、120 万方原油罐区以及马德首站、天然气管道阀室等。

2013 年7 月28 日，马德岛天然气管道正式投产通气。

根据非政府组织披露的信息，该石油天然气管道项目的环境和社会影响评价由韩国大宇集团（Daewoo）承担。^[41]因为韩国属于经合组织（OECD）成员国，其海外投资者应该遵守OECD 的《跨国企业准则》，其中包括保护东道国的环境等。为此，名为地球权利的非政府组织向OECD 的韩国联络点投诉大宇集团不遵守《经合组织跨国企业准则》，但大宇集团回复说，它已经完成了石油和天然气管道项目的环评。虽如此，非政府组织称，一直没有见到该环评报告公开，甚至该环评是否真的完成也不得而知。同时，项目公司对输油管道沿线的部分地区做了社会影响评估，调查了12 个镇的大约3 600 家居民，每个镇随机调查了40 个村。^[42]不过，这些评估据说是在项目开始建设后才进行的。^[43]

马德岛石油和天然气管道项目公司在企业社会责任方面，也积累了一整套成熟的做法。对于缅甸的输油管道项目，该公司也投入了2 000 多万美元用于改善沿线村落的环境、提高居民生活水平和救助贫困等。^[44]该石油天然气管道项目在环境影响和社会影响评估上的不足，可能主要是缅甸方面的原因造成的。例如，在社会影响评估过程中，对村庄的调查需要事先得到缅甸能源部的许可，对马德岛上的居民的调查和进入被缅甸政府禁止。对于缅甸政府的这种不合理的做法，项目公司要如何应对？可以在多大的范围和程度上妥协？这些都是海外投资者不得不面临的挑战。

项目公司在了解到一些缅甸人士和非政府组织对该项目的环境及人权方面的异议后，采取了积极的态度进行沟通，^[45]并通过大量的正面宣传^[46]将自己在企业社会责任方面的付出全民告知公众。包括在征地时，遵守公正、透明的法律程序，给当地人以公平的赔偿；投资和资助沿石油和天然气管道地区的基础设施建设，如2012 年3 月，捐赠1 000 万美元支持Rakhine 州的电网建设；再如，在2010 年12 月和2011 年1 月，投资建设的两个化肥厂分别竣工，可以分别生产15 万吨的复合氨肥和25 万吨的尿素，对于提升当地的农业生产发挥了积极作用；支持沿线地区的医院和学校建设；在施工过程中注意保护环境，包括遵守环评报告中所论证的减轻环境影响的措施；为雇员提供培训，为当地人创造就业机会；支持缅甸政府的减灾活动，例如在2008 年缅甸遭受飓风灾害时，捐赠了30 万美元和价值3 万美元的物资；在2011 年缅甸遭受7.2 级地震后，又捐赠了5 万美元。项目公司的这些正面宣传，起到了非常好的以正视听的作用。

4.孟东水电项目

孟东水电站是在萨尔温江上规划的一座电站，预计投资额100 亿美元。水坝的坝址在禅邦境内，水坝设计为重力坝，坝高为231 米，发电能力为700 万千瓦，建成后将为缅甸第一大坝。^[47]该水电项目的可行性研究由中国水利水电建设工程咨询公司于2013 年完成，并提交缅甸政府。

鉴于密松水电站项目受到的挫折，孟东水电项目的环境和社会影响评价由项目方委托澳大利亚雪山工程公司（Snowy Mountain Engineering Corporation）完成。澳大利亚雪山工程公司于2015 年3 月10 日在缅甸禅邦唐奕县的Taungyi宾馆召开了第一次风险筛查会议，^[48]包括UNDP、11 家媒体和24 家非政府组织以及村民在内的共179 人参加了第一次会议。评估工作已经于2016 年年初完成，但评估报告至今尚未公布。

从已经公布的孟东水电的环评和社会影响评价工作的情况看，其透明度和公众参与度较高，突出表现在媒体和非政府组织的广泛和深度参与。但是，广泛的参与也可能意味着一致意见并不容易达成，这可能是孟东水电环评虽然结束了，但环评报告一直未能公布的原因之一。孟东水电正好赶上缅甸新的环境标准和新环评程序规则开始实施，缅甸政府应该会对该电站进行审慎审查，如果最终获得批准，应该有利于后续的建设和运行。不过，反对该项目的声音一直没有消失。^[49]

【注释】

[1]中国外交部. 缅甸国家概况［EB/OL］.（2020-09）［2020-10-08］.https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_6762 05/1206_676788/1206x0_676790/.

[2]中国外交部. 缅甸国家概况［EB/OL］．（2020-09）［2020-10-08］．https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1206x0_676790/.

[3]World Bank. Myanmar Energy Sectors and Policy Review. ［2020-10-08］．http：//www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1992/03/01/000009265_3961002192058/Rendered/PDF/m ulti_page.pdf

[4]World Bank. GDP Per Capita Growth （annual %） – Myanmar.［2021−03−23］．https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.KD.ZG？locations=MMview=chart.

[5]中国商务部. 对外投资合作国别（地区）指南—缅甸（2020 年版）［EB/OL］．［2021-03-23］．http：//www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/miandian.pdf.

[6]中国商务部亚洲司. 2019 年中国—缅甸经贸合作简况［EB/OL］．（2020-07-29）［2021-03-23］．http：//yzs.mofcom.gov.cn/article/t/202007/20200702987513.shtml.

[7]中国商务部. 对外投资合作国别（地区）指南—缅甸（2020 年版）［EB/OL］．［2021-03-23］．http：//www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/miandian.pdf.

[8]The Environment Conservation Law（The Pyidaungsu Hluttaw Law No. 9 / 2012）.［2020-10-08］．https：//www.burmapartnership.org/wp-content/uploads/2013/11/Environmental-Conservation-Law-2012.pdf.

[9]Ministry of Environmental Conservation and Forestry. Environmental Conservation Rules，Notification No.50/2014.（2014-06-05）［2020-10-08］. https：//www.burmalibrary.org/en/category/laws-decrees-billsand-regulations-relating-to-the-environment-texts.

[10]Ministry of Environmental Conservation and Forestry， Environmental Impact Assessment Procedure，Notification No. 616/ 2015， 29 December 2015.

[11]Environmental Impact Assessment Procedure 2015， Article 63 90.

[12]Ministry of Environment Conservation and Forest， National Environment Quality （emission） Guidelines，Notification No. 615/ 2015， 29 December， 2015.

[13]生态环境部. 国家环境标准“十二五”规划［EB/OL］．（2013-02-17）［2020-10-11］．http：//www.mee.gov.cn/ gkml/hbb/bwj/201302/t20130222_248380.htm.(www.xing528.com)

[14]时任环保部副部长的张力军在2011 年全国人大和政协两会期间表示“中国实行发展中国家环境标准，与美国有差距。”见赵菊玲. 中国实行发展中国家环境质量标准与美国有差距［EB/OL］．（2011-03-12）［2020-10-11］．http：//news.sohu.com/20110312/n279786229.shtml.

[15]中国2016 年开始实施《中国环境空气质量标准》中关于PM 2.5 和PM 10 的标准分别低于《世界卫生组织关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量准则》（2005）的相关规定。

[16]Asian Development Bank. Asian Development Bank and Myanmar： Fact Sheet， 2014.［2020−10−09］．https：//openaccess. adb.org/handle/11540/372.

[17]Asian Development Bank. ADB President Commends Myanmar Progress， Announces Expanded Assistance.（2016−06−14）［2020−10−09］．http：//www.adb.org/news/adb-president-commends-myanmar-s-progressannounces-expanded-assistance.

[18]World Bank. National Community Driven Development Project， 2012.［2020−10−09］．https：//projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P132500.

[19]World Bank. National Community Driven Development Project， 2012.［2020−10−09］．https：//projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P132500.

[20]中国国际贸易促进委员会驻新加坡代表处．中国能建湖南院签约缅甸直通燃机电厂 EPC 项目．（2016−02−01）［2020−11−10］．http：//www.ccpit.org/contents/channel_4013/2016/0201/576117/content_576117.htm.

[21]World Bank. Social and Environment Framework.［2021−03−23］．http：//consultations.worldbank.org/Data/hub/files/consultation-template/review-and-update-world-bank-safeguard-policies/en/materials/clean_s econd_draft_es_framework_final_draft_for_consultation_july_1_2015.pdf.

[22]Knowledge Wharton. Myanmar： Has the Frontier’ Economy’s Time Finally Arrived？.（2014−07−22）［2020−10−09］．http：//knowledge.wharton.upenn.edu/article/rushing-myanmar-will-foreign-investments-pay.

[23]Earthrights International. Analysis of EIA for Phase I Thilawa SEZ．2014（11）：1.

[24]Earthrights International. Analysis of EIA for Phase I Thilawa SEZ．2014（11）：8.

[25]张万洪，张玲．论我国境外投资权利救济途径的选择——基于“密松项目”的个案研究［J］．上海对外经贸大学学报，2015（3）：42.

[26]Zhu Xianghui， Tira Foran and David Fullbrook，Hydropower Decision-making in Myanmar： Insights from Myitsone Dam［J］， in Water Governance Dynamics in the Mekong Region edited by David J. H. Blake and Lisa Robins. Strategic Information and Research Development Centre， Malaysia， 2016， p.149-180.

[27]Zhu Xianghui， Tira Foran and David Fullbrook，Hydropower Decision-making in Myanmar： Insights from Myitsone Dam［J］， in Water Governance Dynamics in the Mekong Region edited by David J. H. Blake and Lisa Robins. Strategic Information and Research Development Centre， Malaysia， 2016， p.162.

[28]Maung Maung Aye. Independent Expert Review of the Myitsone Dam EIA. （2014−08−19）［2020−10−11］．http：//geographymyanmar.org/publications/119.

[29]Maung Maung Aye. Independent Expert Review of the Myitsone Dam EIA. （2014−08−19）［2020−10−11］http：//geographymyanmar.org/publications/119.

[30]张万洪，张玲．论我国境外投资权利救济途径的选择——基于“密松项目”的个案研究［J］．上海对外经贸大学学报，2015（3）：42.

[31]Xinhua. Myanmar’s Hydropower Commission to Submit Report on Suspended Dam Project in November.（2016−09−19）［2020−10−11］．http：//www.globaltimes.cn/content/1007009.shtml#.V9-37wSNBiA.twitter.

[32]Ye Mon. Public Call for Myitsone to be Scrapped amid China Overture.（2016−09−20）［2020−10−10］．http：//www.mmtimes.com/index.php/national-news/22613-public-call-for-myitsone-to-be-scrapped-amid-china-overture.html.

[33]Eleven Myanmar. Real Desire of the People for Myitsone.（2016−09−11）［2020−10−12］．http：//www.elevenmy anmar.com/editorial/5914.

[34]Ye Mon. Public Call for Myitsone to be Scrapped amid China Overture.（2016−09−20）［2020−10−10］．http：//www.mmtimes.com/index.php/national-news/22613-public-call-for-myitsone-to-be-scrapped-amidchina-overture.html.

[35]Brahma Chellaney. China’s Dam Problem with Myanmar.［2021−03−23］．https：//www.project-syndicate.org/commentary/china-myanmar-myitsone-dam-by-brahma-chellaney-2016-09？referrer=/z9tLaSlkML.

[36]Ei Ei Toe Lwin. Fury Over Latpadaung Copper Mine Report.（2013−03−18）［2021−03−23］．http：//www.mmtimes.com/index.php/national-news/5175-fury-at-copper-mine-report.html.

[37]Ei Ei Toe Lwin. Fury Over Latpadaung Copper Mine Report.（2013−03−18）［2021−03−23］．http：//www.mmtimes.com/index.php/national-news/5175-fury-at-copper-mine-report.html.

[38]Zarnimann. Latpadaung Cooper Mine Resumes but Fails to meet Lawmakers’ Requirements.（2013−10−14）［2021−03−23］．http：//www.irrawaddy.com/burma/letpadaung-mine-project-resumesfails-meet-lawmakers-requirements.html.

[39]Myanmar Center for Responsible Business. Amnesty International Slams Abusive and Poorly Regulated Myanmar Mining Industry.（2015−03−15）［2020−10−10］．http：//www.myanmar-responsiblebusiness.org/news/amnesty-international-myanmar-mining-industry.html.

[40]Indo Asia News Service. Myanmar Warns Against Instigation Over Copper Mine Project.（2015−01−06）［2020−10−15］．https：//uk.news.yahoo.com/myanmar-warns-against-instigation-over-copper-mine-project-0 93625025.html.

[41]Earthrights International. The Burma-China Pipeline： Human Rights Violations， Applicable Law and Revenue Secrecy， Situation Brief No.1， March 2011， p.16.

[42]Earthrights International. The Burma-China Pipeline： Human Rights Violations， Applicable Law and Revenue Secrecy， Situation Brief No.1， March 2011， p. 17.

[43]Earthrights International. The Burma-China Pipeline：Human Rights Violations，Applicable Law and Revenue Secrecy，Situation Brief No.1，March 2011，p. 17.

[44]尹鸿伟．中缅油气管道前途未明［J］．新西部，2013（11）：48.

[45]Chinese National Petroleum Company. Report on China-Myanmar Pipeline. （ 2013−08−05 ）［2020−10−12］．https：//business-humanrights.org/sites/default/files/documents/cnpc-response-re-myanm ar-pipeline-5-aug-2013-en.pdf.

[46]Chinese National Petroleum Company. Caring for Communities along the Myanmar-China Oil Gas Pipelines.［2020−10−15］．http：//www.cnpc.com.cn/en/CaringforcommunitiesalongtheMyanmarChinaOil Gas Pipelines/CaringforcommunitiesalongtheMyanmarChinaOilGasPipelines.shtml.

[47]环球网新闻．缅甸萨尔温江孟东水电项目将启动．（2015−03−17）［2020−10−11］．http：//china.huanqiu.com/News/mofcom/2015-03/5933828.html.

[48]The First EIA/ SIA public scoping meeting for the Upper Thanlwin Hydropower Project， 2015.［2021−03−23］．http：//www. mongtonhydro.com/eportal/ui？pageId=133208.

[49]Shan. Activist Protest Mong Ton Dam.（2016−03−22）［2021−03−23］．http：//www.bnionline.net/news/shan-state/item/1494-activists-protest-mong-ton-dam-project.html.