公共组织理论第二版：公共组织的纵向结构

1. 公共组织的纵向结构的含义

公共组织的纵向结构包括宏观纵向结构 (即不同层级公共组织之间的构成) 和微观纵向结构 (即各级公共组织或各个部门内部层级的构成)。目前，我国的行政组织体系在宏观纵向结构上，分为国务院—省/自治区/直辖市—县/区—乡/镇四级; 而在各级政府机关内部的分层情况，即微观纵向结构，也是非常清楚、严格的，如国务院分为部—司(局) ——处三至四个等级，省级政府内从上到下设有厅 (局) —处—科等级别。层级越高，管辖地域的范围越广，公共组织的数量越少。不同层级的公共组织之间的职能，既有相同的一面，即每级公共组织都要管理政治、经济、文化、教育、社会服务等事务; 又有不同的权力，一般而言，凡属全国性的宏观问题，归中央行政组织管，凡属地方的社会事务，归地方行政组织管。

2. 公共组织纵向结构的分类

按照公共组织纵向层级的多少，主要可分为金字塔型结构、扁平型结构和综合型结构(见图4-1)。

图4-1 公共组织纵向结构

(1) 金字塔型结构。行政组织最典型的形态就是层级分明的金字塔型结构。这一组织结构主要表现为管理层次多，控制幅度小，整个组织体现出较为集权的性质。其优点是组织上下目标一致，行动统一，有利于强有力的行政控制与监督; 缺点是管理层次过多，内部交流、沟通受到抑制，工作效率不高，应变能力差，自主权不够，下级的创新思想被埋没，无法吸收科技成果及人才。(www.xing528.com)

(2) 扁平型结构。扁平型结构出现较晚。它的特点在于管理层次少，管理幅度较大，是一种分权式的结构。扁平型的组织结构的优点在于它降低了组织的集权化程度，弱化了金字塔型组织结构的不利影响; 提高下属部门管理者的责任心，促进权责相统一，提高组织的绩效; 减少高层管理者的一般的、程序性的管理决策工作，使其将工作重心放在组织发展的重大问题的决策上来，提高管理效率。但是，扁平型结构在有利于调动部属员工积极性的同时，也存在着可能导致行政控制不力，组织丧失中心权威的风险。

(3) 综合型结构。金字塔型组织结构和扁平型组织结构都是比较典型的从纵向划分的组织结构类型。但是在实际的公共管理活动中，一个公共组织的结构可能既不完全是金字塔型，也不完全是扁平型，而往往介于两者之间，呈现出两者结合的特征，形成一种综合型组织结构。这种组织结构，在组织中的某些比较重要、复杂的层级，管理幅度较小;反之，在组织中某些不是太复杂、程序性比较强的层级，管理幅度较大，从而使得一个组织兼备以上两种结构形式，吸收了两者的优点，避免了其缺陷。

3. 公共组织纵向结构的优缺点

公共组织纵向结构有利于不同层次的机构承担着不同的工作和责任，能做到事权集中、统一指挥、统一领导; 行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，组织实施，有利于加强控制、监督; 能充分发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况，主动开展工作; 各层级实行首长负责制，全面管理各项工作，有利于通才的培养。但是应用纵向结构也应认识到各级行政首长管辖事务过多，不可能样样精通，这势必会影响到行政组织的绩效; 容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的控制; 容易造成地方块块分割，不利于各地经济、文化的交流和发展。