公共组织结构类型概述

在组织发展过程中，政治、经济、文化、社会等各方面的变化都会对组织结构产生影响。因此，公共组织结构在基本的纵向、横向维度的基础上演化出多种不同的结构类型。按照公共组织的权力和职能分配方式，可将公共组织结构分为以下几种类型:

1. 直线式组织结构

直线式组织结构是一种垂直领导的结构。纯粹的直线式结构如图4-2所示。这种组织结构的形式如同一个金字塔，处于最顶端的是一名有绝对权威的行政首长，用A表示，他将组织的总任务分成许多块，然后分配给下一级负责，这些下一级负责人，用B表示，他们又将自己的任务进一步细分后分配给更下一级，用C表示。这样，沿着自上而下的层级一直延伸到每一位组织成员。

图4-2 公共组织直线式结构

在直线式组织结构中，一般不存在专门的参谋机构，个别参谋人员不过是行政首长的助手，是个人权力的延伸。各级部门和人员分属于不同的层次上，每个部门和人员都只有一个直接上司。各级部门和人员之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系。处于组织顶端的行政首长负责决定组织内的一切事项，首长及其下级负责人对基层单位成员有绝对指挥权。同一层次的部门和成员之间不存在领导关系，极少有意见沟通协调关系存在，信息沿着垂直线上下传递。

在直线式组织结构下，指挥权集中，决策迅速，容易贯彻到底。另外这种结构简单灵活、职权明确，适应于简单的环境。但是这种结构要求下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级工作繁重，容易陷于日常行政事务中，不利于集中精力解决重大问题，而且领导受自身专业、知识、精力等方面的限制，也难以保证决策不出现失误。假设C1要与C4进行交流协作，需要先从C1到A，再从A下到C4，在这个过程中每一级都需要停顿; 然后，顺着原路，一级一级地返回出发点。[1]

2. 职能式组织结构

职能式组织结构，如图4-3所示，是在行政主管的领导下，用A表示，按专业分工设置若干职能部门，用B表示，各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级下达行政命令，下级部门，用C表示，既要听从直接的上级领导的命令，又要服从行政主管的指挥。

图4-3 公共组织职能式结构

与直线式组织结构相比，职能式组织结构实行了专业化分工，各级管理者分工明确，利用自己的专业知识和技能，集中精力去处理较复杂的问题; 减轻了行政主管的负担，使其有更多的时间和精力去解决组织和部门的未来发展方向等更为关键的问题; 而且，职能式组织结构还能“实现职能部门内部的规模经济，促进组织实现职能目标”[2]。但这种结构形式要求各部门分别听命于许多上级，容易造成多头领导或多重领导; 形成政出多门，不利于统一指挥; 各职能部门从各专业角度出发，容易缺乏整体观念，不利于组织整体目标的实现。

3. 直线参谋型组织结构

直线参谋型组织结构吸取以上直线式组织结构和职能式组织结构的优点，并克服其缺点。它的特点是设置了两套系统: 一套是按命令统一原则设置的直线部门，另一套是按专业化分工原则设置的职能部门 (如图4-4所示)，A，C，E代表直线部门，B，D代表职能部门。

在这类组织结构中，既有纵向 (实线表示) 的垂直领导隶属关系，又有横向 (虚线表示) 的水平领导隶属关系和权责关系，其中垂直领导隶属关系是基础。为了充分发挥职能部门的作用，直线主管在某些特殊的任务上授予某些职能部门一定的权力，如决策权、监督权等，它们可以在权限范围内直接指挥下属直线部门，在授权范围以外，职能机构和直线机构之间没有直接的领导关系。

图4-4 直线参谋型组织结构

4. 事业部制组织结构

事业部制组织结构有时也可称为产品制结构或战略经营单位。它是对内部具有独立的产品和市场、独立的责任和利益的部门实行分权管理的一种组织结构，其显著的特点是:根据组织的产出来组合部门。

事业部制组织结构 (如图4-5所示) 是一种分级管理、分级核算、自负盈亏的形式，即一个公司按产品类别分成若干个事业部，从研发、成本核算、制造一直到销售，均由事业部负责，实行单独核算、独立经营，公司总部只保留人事、预算、监督等权力，并通过利润等指标对各事业部进行控制。(www.xing528.com)

在事业部制组织结构中，组织领导摆脱了具体的日常事务的管理，能集中精力思考和处理组织的重大问题; 各事业部独立经营，能更好地提高各事业部的积极性; 跨职能的协调在各事业部内部得到强化; 每个单位的规模较小，能更好地适应环境的需要，促进组织的灵活性和变革。而且，事业部制组织结构将权力下放到较低的层级，实现了决策的分权化。但是，公司与各事业部的职能机构重叠，造成机构臃肿，增加人力资源成本; 事业部实行独立核算，各事业部之间缺乏联系与协作; 事业部脱离组织整体而进行的竞争将不利于组织整体目标的实现和整体战略的实施，并使组织难以保持统一的外部形象。

5. 矩阵型组织结构

有时，组织结构需要多重的组合，比如同时按照产品和职能或者产品和地区进行部门组合。矩阵型组织结构 (Matrix Structure) 是把按职能划分的部门和按产品和工程项目划分的部门结合起来，使一名员工既同原职能部门保持组织与业务上的联系，又参加产品或项目小组的工作。其结构如图4-6所示。

图4-5 事业部制组织结构

资料来源: ［美］理查德·L. 达夫特著，王凤彬等译: 《组织理论与设计》，清华大学出版社， 2003年版，第116页。

图4-6 矩阵型组织结构

职能部门化的主要优势在于把同类专家组织在一起，使所需人员降到最少，使生产不同产品时可以实现特殊资源的共享。其主要不足在于，要协调好各种专家之间的关系，否则他们在资金预算范围内完成任务是比较困难的事。产品部门化的优势与劣势与职能部门化的优势与劣势正好不同，它有利于专家的协调，在预算范围内及时完成任务，而且它为各种活动规定了清晰的职责。因此，产品部门化可以与职能部门化实现互补。矩阵型组织结构试图把二者融合在一种组织结构中，扬二者之长，避二者之短。

矩阵型组织结构的特性表现如下: 第一，矩阵型组织是一种临时性的动态组织。它并非传统组织的上下节制形态，而是具有弹性可随时接受变迁的临时组合。一旦完成任务，项目小组和矩阵组织便撤销，工作人员归还原来的部门。第二，它是一种开放性的团体。一般来说，永久性的团体较具封闭性，成员的变动较为缓慢; 而开放性的团体，人员互动频繁，可随时增加或减少。项目小组的人员随项目性质和规模可多可少，并无一定的限制。第三，它为特殊目的而成立。项目小组的出现，是由于原来的组织结构无法完成某项任务。因此，必须将有关专家和人员加以组合，使之为特殊目的而工作。第四，它是一种双重领导组织结构。它是一种纵向领导和横向领导并重的组织结构。它加强了组织管理活动的纵向控制和横向联系的整体性，打破了传统的层级组织的命令统一原则，组织成员既要接受项目小组负责人的指挥，又要受其所属的职能部门负责人的指挥。

矩阵型组织结构的主要优点在于: 第一，在组织的各种活动比较复杂，又相互依存时，它有助于各种活动的协调，加强各职能部门的横向联系。第二，在矩阵组织中，各种专家可以经常接触，更好地进行交流，实现各种专业人员优势互补，发挥综合优势，使组织比较灵活，能迅速地对环境的变化做出反应。第三，可以在各个不同的项目之间，共享稀缺且通常非常昂贵的人力资源和实物资源。第四，矩阵结构还有利于减少官僚主义现象，双重权威可以避免组织成员只顾本部门的利益而忽视组织整体利益和整体目标实现的现象发生。罗宾斯认为，“矩阵组织结构还有一个优点: 便于专家的高效配置。专家们各自处于职能部门中时，他们的才能被垄断，难以得到充分发挥。矩阵组织结构通过为组织提供了最好的资源，并有效地配置人、财、物资源，实现规模经济，提高组织运行效率”[3]。

矩阵型组织结构的不足主要在于: 第一，它会带来混乱。命令统一性消除后，模糊性就大大增加了，这样就容易导致冲突。例如，由于组织成员同时接受两个方向的指挥，当两个上级意见不一致时，会使工作人员左右为难，无所适从。第二，这种组织结构使项目负责人之间为得到出色的专业人员而有可能发生争执。第三，使项目小组负责人与职能部门负责人之间为争夺权力而有可能发生争执。第四，这种混乱和模糊还给工作人员带来不安全感，从而产生工作压力，降低工作效率。第五，从职能部门工作情况看，人员的频繁流动会给管理带来困难，并且会增加管理费用。由于工作缺乏长期性，当项目小组工作任务完成后，人员便要回到原部门，这会削弱他们对工作的责任感和对组织的归属感。

尽管矩阵型组织结构有诸多缺陷，双重职权关系也似乎是一种非正常的组织设计方式，但是达夫特认为，在符合下列条件时，矩阵型组织结构就是一种合适的组织结构: 第一，存在跨项目小组共享稀缺资源的压力。组织没有能力给每个项目小组都配备足够的稀缺资源，只能采用矩阵型组织结构，以调配的方式将稀缺资源指派到各项目小组中。第二，环境压力使组织需要提供两方面或多方面的产出，这种压力需要组织在职能和项目双重职权线上保持权力的平衡，矩阵型组织结构正是维持这种平衡所需的。第三，组织环境复杂且充满不确定性。矩阵型组织结构使组织在动态、复杂、多变的环境中具有较高的协调和应变能力。在上述三个条件下，必须使纵向和横向的职权得到同等的承认，于是便创设了具有双重职权关系的矩阵型组织结构，以使这两条线之间的权力保持一种均等的平衡。[4]

[1] 丁煌: 《西方行政学说史》，武汉大学出版社，2004年版，第62页。

[2] ［美］理查德·L. 达夫特著，王凤彬等译: 《组织理论与设计》，清华大学出版社，2003年版，第114页。

[3] ［美］斯蒂芬·P. 罗宾斯著，孙建敏译: 《组织行为学》，中国人民大学出版社，1997年版，第434页。

[4] ［美］理查德·L. 达夫特著，王凤彬等译: 《组织理论与设计》，清华大学出版社，2003年版，第120页。