公共组织文化 (Public Organizational Culture) 是公共管理的软环境，是公共组织的灵魂，是公共组织生存和发展的基础和动力。每个公共组织在其发展过程中，必然会形成独具特色的组织文化，这种组织文化深刻地影响着组织的运转和组织成员的行为。研究公共组织文化对公共组织具有极其重要的意义，是公共组织管理合理化，公共组织办事高效廉洁的前提条件，也是推动公共组织深入发展的内在动力。
1. 公共组织文化产生的渊源
公共组织文化是文化在公共组织活动过程中表现出来的一种独特的文化形式，它往往借助公共组织主体、公共组织活动及其对象而得到相应的体现。公共组织文化作为社会文化的一个有机组成部分，其产生必然的会受到社会物质生产运动的决定性影响。从公共组织文化形成过程来看，社会文化和公共组织具体的实践活动是其产生的主要渊源。公共组织文化正是在社会文化的基础之上，在公共组织日常的实践活动中形成和发展起来的。
2. 公共组织文化的含义及特点
公共组织文化是公共组织实践的产物，公共组织在长期的存在和发展中形成了为本组织所特有的文化，这种文化又在公共组织的日常活动中得到反映。
对于公共组织文化的界定可以有广义和狭义之分。广义上的公共组织文化是指公共组织的意识形态，以及与之相适应的公共组织制度和公共组织机构; 狭义上的公共组织文化是指公共组织意识形态，即在公共组织实践的基础上形成的，直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。我们这里所讨论的主要是狭义上的公共组织文化，其内容包括思想性的公共组织文化、规范性的公共组织文化。
在不同的社会背景、不同的公共组织中会培育出不同的文化。公共组织文化的形成是一个长期而缓慢的过程，随着时代的发展，在不同时期公共部门的组织文化呈现出不同的特点。
公共组织文化具有一般组织文化的共同特点:
(1) 时代性和民族性。神权政治时代的组织文化是迷信的; 封建专制时代的公共组织文化是尚权威、重服从; 资产阶级革命时代的公共组织文化是讲人权、尚实效、重法制; 社会主义民主政治时代的公共组织文化则重科学、为民众、尚服务。公共组织文化往往因不同的国度和民族形成不同的模式，具有不同的特点。
(2) 社会性和积淀性。公共组织文化是一种社会积淀物，是人们在长期的公共组织活动中，知识、经验、理想、信仰、道德、价值的积淀，是通过长期的创造、延续、传承而实现的。
(3) 整合性和多元性。公共组织文化的形成是在一个相当长的过程中，在人类社会的经济和政治的相互作用过程中，在不同社会文化的冲突和交融中，由不同的区域和人群逐渐整合而成。不同的地区和人群使公共组织文化呈现出多元化的特点。
(4) 普遍性与连续性。公共组织文化是无所不在的、连续的和持久的，公共组织文化的形成将广泛地、持续地影响公共组织主体及其活动。
(5) 渗透性与隐蔽性。公共组织文化往往以比较隐蔽的形式渗透到社会的各个领域，渗透到各个公共组织和组织成员中，渗透到具体的公共组织管理活动中。
公共组织文化具有约束力，并与其他公共组织区分开来。公共组织的文化是基于一定的价值基础上的，面对新形势对公共行政组织的要求，现代公共组织的文化又有了新的特点:
(1) 以民为本。新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。与传统的组织文化不同，服务性的公共组织文化以“民本位”为其价值核心，组织一切活动以此为中心来进行。这种“以民为本”的公共组织文化是指在公共组织的管理活动中，公众成为活动的中心，公共组织主体应将自己定位于服务者的角色上，公共组织要以公众的利益和需要作为其行动导向，公共组织活动不再是传统的自上而下的命令执行，而是围绕公众展开服务，履行公共组织的职能。
(2) 法治管理。法治是现代市场经济的必然要求，公共组织管理活动应以法律为依据，严格遵守法律。公共组织管理的法治化，要求公共组织成员必须有较强的法律意识，懂得国家基本法律的规定并熟悉与组织相关的法律法规。公共组织成员都必须在法律规定的范围内进行活动，公共组织活动的程序、条件必须符合法律的规定。公共组织成员要强化依法治理的观念，在公共组织的管理中要做到有法必依、执法必严、违法必究。
(3) 服务高效。要适应市场经济迅猛发展的需要和广大人民日益增长的公共服务的要求，公共组织必须克服传统公共组织文化所带来的行动迟缓、效率低下、回应性差等弊端，将效率作为公共组织管理活动的出发点和落脚点，以方便人民、服务人民为宗旨，在制度建设上必须做到权责统一，同时改善领导作风，提高组织成员的整体素质，并通过建立科学有效的激励机制，激励公共组织成员自觉、高效地开展组织活动。
(4) 群众参与。参与性是指公共组织的各项活动不仅是以公共组织主客体积极参与而非消极应付为特征，而且客体对主体的行为内容和行为方式也会积极施加自己的影响。随着公共管理事务的逐步增加，公共组织的活动更多地依赖广大民众的参与和合作，而公共组织应进行协调、引导、规划、服务以及必要的扶持以增强广大群众参与到公共组织管理中来，营造一种良好的合作氛围，激发民众通过加入各种形式的公共组织参与到公共事务的管理过程中来。
3. 公共组织文化的构成
(1) 思想性的公共组织文化结构。公共组织价值观: 它是指公共组织的主体对公共组织关系、公共组织活动、公共组织现象、公共组织事务的判断和评价。公共组织价值观是公共组织文化的重要组成部分，是行为主体对客观现实的反映。它是行为主体在一定条件下的动机、目的、态度的综合体现。它不仅影响着公共组织主体的行为，也影响着整个公共组织的行为，从而影响着公共组织活动的效果。实质上公共组织价值观是公共组织行为主体的需要和利益的内化。(www.xing528.com)
公共组织信念: 它是指公共组织主体在活动中所遵循的原则和对理想的崇高信仰。公共组织信念是公共组织目标得以实现的前提，是公共组织进行有效管理、完成组织任务的强大动力。它决定着行为主体的行为方向和结果，是行为主体的精神支柱。公共组织中的成员拥有共同的组织信念是公共组织活动得以高效率进行的保证。
公共组织理想: 它是指公共组织成员对公共组织活动及变化发展的期望和设想。理想不是没有根据的臆想，它根源于主体的实践活动。公共组织行为主体在日常的实践活动的基础上，根据对组织环境的客观判断形成了一些组织在近期或远期能够实现的目标，这些目标的集合可以成为组织成员的共同理想。在工作中每个组织成员都为共同的目标而奋斗，为实现共同的理想而努力。每一个具体目标的达成都意味着离理想的实现又靠近了一步。因此，对于一个公共组织而言，树立一个正确的公共组织理想对组织的发展有着极为深远的意义。一个正确的、切合实际的公共组织理想能够激励组织成员积极地投入到组织活动当中，鼓舞每一个成员为实现组织的目标而不懈努力。
公共组织意识: 它是指公共组织主体对公共组织系统、公共组织活动及其规律在主观上的反映。从对公共组织意识的定义中我们可以看出它包含以下三层含义: 其一，公共组织意识形式是主观的，内容是客观的。它所反映的客体是公共组织体系、公共组织活动及其规律，这些内容的存在形式是客观的。其二，公共组织意识是主体对客体的反映，但这种反映并不是消极的、简单的，而是要通过一个能动的、复杂的过程，是各种反映形式的总和。其三，公共组织意识具体的表现形式是组织成员的认知取向、情感取向和价值取向。这三个方面的取向决定了公共组织成员意识的强弱。
公共组织道德: 它是指公共组织主体在组织的管理活动过程中所形成的道德准则和规范的总称。它是基于公共组织信念和公共组织价值观而形成的。公共组织道德是选择和评价组织行为的道德要求，一方面它通过教育和舆论宣传的方式影响公共组织主体的心理和意识，形成公共组织主体的内在信念; 另一方面，它又通过传统习惯、规章制度等，在公共组织的活动中确定下来，成为约束主体间相互关系和主体个人行为的原则和规范。相对于公共组织规章制度对成员的规范作用而言，道德对于组织成员行为的约束作用更为有效。
(2) 规范性的公共组织文化结构。规范性的公共组织文化结构是指对公共组织主体和公共组织行为产生规范影响的公共组织文化。它的形成可以是在公共组织的活动过程中自然形成的，也可以是在公共组织活动过程中总结而得出的。由于其产生具有自然性，决定了规范性的公共组织文化不具有法律上的强制性，但也为公共组织成员共同认可和遵守。规范性的公共组织文化主要包括以下几个内容:
公共组织传统: 公共组织传统是指在公共组织活动过程中从已有的文化中继承的道德观念、习惯、制度规则等。它是特定的公共组织在其活动过程中长期积累而成的稳定的规范因素，体现在公共组织成员的思维方式、行为方式等方面。公共组织传统一经形成将会成为公共组织活动的精神支柱，它所具有的权威性和独立性随着条件的变化在不同的公共组织系统中产生着不同的效应，影响着公共组织活动的稳定性。公共组织传统对于组织活动的影响主要是通过传统的道德、思想、行为习惯、活动方式来影响组织成员的行为。我们对于公共组织的传统文化应该有一种辩证的态度，要批判地继承，传统文化中的精髓对于现代公共组织来说应该继承和发扬，它有助于提高公共组织的工作效率; 对于有悖于现代公共组织发展的文化我们应该有正确的判断，避免它再次出现于组织中而影响组织的发展。因此，对于传统的继承，要取其精华，去其糟粕。
公共组织习惯: 公共组织习惯是在公共组织活动中逐渐形成并转变为组织所需要的行为方式。它是公共组织传统在公共组织行为方面的具体体现。公共组织习惯包括行为方式和行为作风两个方面。在经常性的公共组织活动中，组织成员对于那些能够满足自我需要和对公共组织活动产生影响的行为方式逐渐演变为一种习惯。同公共组织传统一样，公共组织习惯也有优劣之分。良好的公共组织习惯可以形成优良的公共组织行为方式和作风。不良的公共组织习惯会影响公共组织活动的效果。长期存在的官僚主义作风，造成了我国公共组织结构复杂、机构臃肿、办事效率低下、人浮于事的局面。一种习惯的形成需要一个长期的过程，习惯一旦形成在短期内就难以改变。要在公共组织中培养和形成良好的习惯，就应该树立正确的观念，采用规范化、科学化的管理方法，将先进的科技运用于组织管理活动中。
公共组织原则: 公共组织原则是指在公共组织中被共同遵循的方法和准则。公共组织的原则是在公共组织成员通过大量的实践活动的基础上总结出来的带有普遍性的规律，它能够指导公共组织的具体管理活动，成为公共组织成员能够较好地完成组织任务的推动力。在我国的公共组织发展中，形成了人民群众参与管理原则、社会主义法治原则等。西方公共组织原则中以效率原则、管理幅度原则、例外管理原则著称。
4. 公共组织文化的类型
依据不同的角度，可以把公共组织文化分为以下几种类型:
(1) 按照时间的不同，公共组织文化可以分为传统的公共组织文化和现代的公共组织文化。传统的公共组织文化是指随着历史的发展而继承下来的公共组织文化; 现代的公共组织文化是指适应现代发展的要求而产生的新型的公共组织文化。不同的历史时期公共组织内部会产生其固有的文化，每一时期的公共组织文化既是对已有公共组织文化的继承，又是对已有公共组织文化的发展。
(2) 按照地域关系的不同，公共组织文化可分为社会性的公共组织文化和区域性的公共组织文化。社会性的公共组织文化是指存在并作用于全社会各种公共组织活动的文化，是主流的公共组织文化，它往往影响着整个社会的公共组织的行为。区域性的公共组织文化是指在不同地区，受政治、经济、文化等因素的影响而形成的与社会性的公共组织文化存在一定差异的公共组织文化。它是以主流文化为背景，又带有本地区和民族特色的一种特殊的组织文化。区域性的公共组织文化与社会性的公共组织文化既有统一性，又存在着差异性。
(3) 按照表现形式的不同，公共组织文化可分为精英公共组织文化和大众公共组织文化。精英公共组织文化是在公共组织中占据主导地位，起决定性作用的公共组织文化。它决定了该组织的基本价值取向，根本目的是维护现存的组织体系，维护既得的权力，维持现行的政策。大众公共组织文化是一种不占主导地位但在公共组织中又不可被忽视的组织文化。
除了以上三种对公共组织文化的划分外，还可以按公共组织文化的作用直接与否，将其分为显性公共组织文化和隐性公共组织文化。
[1] 《当代百科知识大辞典》，上海辞书出版社，1988年版，第174页。
[2] 转引自［美］约翰·科特，方云军、张小强译: 《变革的力量——领导与管理的差异》，华夏出版社，1998年版。
[3] 张建东、陆江兵: 《公共组织学》，高等教育出版社，2003年版，第78页。
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