公共组织理论：内涵、特征和制约因素

“评估”表示“评议估计或评价”，与之相近的“评定”(经过评判或审核来决定)和“评议”(经过商讨而评定) 皆为“评估所采用的方式和途径。在英文中，evaluate较符合“效能评估”的语义要求。

公共组织的评估就是对公共组织满足国家、社会和市场主体需要的程度进行评价。公共组织的评估包括很多方面，其中公共组织效能评估是公共组织评估的主要部分，其他方面的评估均从属于公共组织效能评估。

1. 公共组织效能评估的内涵

公共组织效能评估就是指评估者依据一定的评估目标和评估原则，采用适当的评估方法，对公共组织的价值与作用、数量与质量进行评价、判断和预测的活动。在公共组织的控制活动中，评估活动有别于监测、审计等职能性的监督活动。一般而言，监测和审计是公共组织依托一定的常设机构而实施的对公共组织符合法律法规和项目计划的情况进行监督的活动。相对地，评估活动的评估主体一般是根据评估的需要而“临时”组建的，评估对象和评估范围则是根据公共组织自身的发展状况而“临时”选定的。此外，评估活动注重评估原则和评估方法而非“依法性”，评估的价值更侧重于“预测和学习”而非“监督与符合”。[1]

2. 公共组织效能评估的特征

(1) 从内容方面看，公共组织效能评估是一个综合性的范畴。如前所述，一般认为，效能评估包括经济测定、效率测定和效益测定三个方面。由于公共组织的特性以及技术上的困境等因素，目前的效能评估主要是围绕经济测定、效率测定和效益测定三个方面来开展的。其中，经济测定涉及的是输入资源的成本，如学校里每个学生的成本，或每个住户用于垃圾收集的成本; 效率测定关注的是输入与产出之间的比率关系，它是对组织过程的评价; 效益测定涉及组织目标的实现。其中，效益标准又可以划分为: 产出标准和效果标准。产出标准是针对组织提供的服务而言，如学校的考试成绩; 效果标准是针对长期目标而言，如死亡率、失业率等。一些学者认为，质量评估是对产出质量的评价，因而，质量评估从属于产出评估; 顾客满意度评估是从效果的角度而言的，因而顾客满意度评估从属于效果评估。然而，随着改革的持续推进，更多的学者和行政工作者倾向于将质量评估和顾客满意度评估单列出来，或者认为效能评估的内容包括经济测定、效率测定、效果测定(包括产出、社会效果、顾客满意度)、质量测定; 或者认为效能评估的内容包括经济测定、效率测定、效益测定 (包括产出、社会效果、质量、顾客满意度)。

(2) 从要素方面上看，公共组织效能评估是一个完整的系统。作为一项系统工程，效能评估系统包括确定目标、拟定评估指标、选择评估方法、安排适当的评估时间和评估步骤、调配资源、识别管理哲学或管理文化等内容。有的学者提出，一个有效的效能评估系统应该是: 由一系列的效能标准组成，这些效能标准能满足组织不同层次的需要; 抓住效能的效率、效益维度的实质; 提供用以保持效能的不同维度之间的协调的方法; 将定量与定性方法相结合; 拥有把评估看做前进的、发展的过程的管理哲学; 明确评估标准，以免被管理者人为操纵。

(3) 从程序方面上看，公共组织效能评估是一个动态的过程。从一般意义上来说，作为一个过程，效能评估包括确定效能目标、构建效能指标体系、收集资料和评价效能等一整套操作程序。英国审计委员会在1988年指出，效能评估过程由四个环节组成: 确定效能、设置目标和监督取得的成就、挑选未达到预期目标的区域开展评审、依据评审过程采取行动。随着质量、效益和使用者意见反馈日益成为公共组织效能评估中的核心问题，英国审计委员会在1989年又将效能评估过程重新修改为以下四个环节: 评估效能、评价效益和质量、监督和报告、改进效能。

3. 公共组织效能评估的制约因素(www.xing528.com)

公共组织效能评估的制约因素有很多，这些制约因素可以分为两个基本的方面: 一般制约因素和特殊制约因素。这种区分是由组织与公共组织的一般与特殊的辩证关系决定的。

(1) 一般制约因素指任何组织在评估过程中均会面临的制约因素，如评估主体的评估能力的高低、评估环境的影响大小、评估方法选取的利与弊、评估实践经验的积累程度等。

(2) 特殊制约因素则是指公共组织作为组织中的一类，在评估实践中的制约因素。这种特殊制约因素是由公共组织的特殊性决定的，应当充分注意它在公共组织效能评估过程中的影响。公共组织效能评估的特殊制约因素表现为:

第一，公共组织行为的垄断性。公共组织最显著的特征应该是其产出的非市场性质即垄断性。这种垄断性主要是由规模经济、公共服务的非营利性、管制等原因造成的。垄断性使公众难以掌握充分的信息来评定公共组织的绩效，它还使评估标准的确定更加困难。

第二，公共组织目标的多元性及目标弹性。公共组织的目标多元性主要表现在没有一个统率各项具体目标的总目标，私营企业的目标是既定的、明确的。目标弹性即软目标，表述抽象笼统且难以量化为硬性指标。这些复杂性会极大地影响公共组织效能的评估过程。

第三，公共组织产出的特征。公共组织的产出多为无形产品。多数公共组织的产品是服务，而不是有形的物质产品。服务具有无形性、不可储藏性而且只能在提供者和接受者互动过程中来实现等特点，这使得对其进行评估变得困难。

第四，公共组织价值实现过程的不确定性。相对企业组织的价值实现来说，公共组织价值实现过程中的人、技术和物的作用因素具有独特性和不确定性。例如，人的实践活动对公共组织而言，侧重于其政治价值、社会价值、审美价值等; 而在企业组织中，则侧重于其经济价值等。另外，相对企业组织和企业环境的互动过程的“成本—效益”可测量性而言，公共组织与组织环境的互动过程的“成本—效能”可测量性要复杂得多。