制定战略规划，明确使命与价值

1. 战略规划的概念与分类

战略规划是在分析和解读环境的基础上，研究和拟订战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。正如亨利·明茨伯格所言: “战略规划是一个以一体化决策系统的形成、产生，并发出连贯协调的结果的正规化程序。战略规划的实质是对未来潜在的机会和威胁进行系统的辨析，并结合自身的优势和劣势为组织更好地制定当前的决策提供基础，从而使组织能在将来抓住机会。”[4]战略规划的结果是形成组织战略计划，主要包括战略范围、资源部署、战略范围的机会与威胁以及资源部署与竞争优势相互协调。一般而言，战略规划具有重大性、指导性和稀缺性等特点。战略规划往往涉及组织全局性的重大且不寻常的问题，战略性决策可以指导其他较低层次的决策以及引导组织未来发展的方针。

学者亚迪认为，战略规划在公共管理的应用大致可以分为三类: 一是涉及全国的应用。这种较高层次的应用，通常需要广泛的公民参与，且战略执行也有赖于高度的组织之间的合作与协调。二是以州 (省) 部门为基础的策略性长期规划，关注部门的战略目标与计划。三是以部门为主的战略议题管理，此种应用是在前面战略计划中选择特定议题。

2. 战略规划与战略管理

战略规划既是战略管理途径兴起的一个阶段，又是战略管理过程的首要环节。两者既有区别又有联系，战略管理比战略规划所涵盖的范围广泛得多。其不同之处主要表现为:第一，战略规划关注的是制定恰当的决策; 而战略管理侧重的是战略结果的产生。第二，战略管理包含了战略规划，但它更关注战略的执行，关注整合组织的力量去实现战略目标，而且还包括战略的实施和评估; 战略规划不涉及战略的执行与评估问题。

3. 战略规划的过程

(1) 形成初步共识。制定战略规划的目的在于取得主要决策者参与战略规划行为的共识。由于在公共组织战略规划的制定过程中涉及诸多部门和相关人员的利益，如战略规划的价值、需要介入的单位和人员、特定的步骤和方法等。因此，取得主要决策者与展开规划行为之间的共识就成为战略规划的首要环节。

(2) 确认组织法令规章及组织使命。战略规划的主要工作在于明确组织的使命及价值。首先，要充分了解组织的相关法律环境; 其次，确认组织的使命也非常重要。组织的使命包括组织的哲学和组织的宗旨，它是确定组织的目标和战略的依据，是一个组织存在和发展的根本目的。战略规划者通过回答如下问题来明确组织使命: 第一，我们的角色是什么? 第二，我们所需要满足的社会政治需求是什么? 第三，我们如何去满足这些需求?第四，我们应该如何回应利益关系人? 第五，我们的主要价值是什么? 第六，我们不同于其他组织的条件是什么?

(3) 进行环境分析。环境分析包括组织外部环境分析和组织内部环境分析，其主要任务是通过进行组织环境分析，搜集和获取组织内部的优势与劣势、组织外部机会与威胁的相关信息。这一分析即为SWOT分析。组织外部环境主要包含以下几个方面: 社会的经济和政治状况、科学技术发展状况以及全球化的影响。组织内部环境分析主要包括以下几个方面: 组织结构与各部门之间的关系、管理能力和水平、组织人员的知识结构和能力、竞争与适应能力、组织人财物资源、财务与会计、研究与开发、计算机信息系统与办公自动化。

SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，它是由美国哈佛大学商学院率先采用的一种经典方法。它的主要目的在于了解组织内部的优势 (strength) 与劣势 (weakness)、掌握外部机会 (opportunity) 与威胁 (threats)，以便最大限度地利用机会、规避风险，进而选择适当的战略。SWOT分析可以用表11-2表示出来。

从该表中可以看出，SWOT矩阵由九个方格组成，进行SWOT建造矩阵的过程有八个步骤: 第一步列出组织的关键外部机会; 第二步列出组织的关键外部威胁; 第三步列出组织的关键内部优势; 第四步列出组织的关键内部劣势; 第五步将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略; 第六步将内部劣势与外部机会相匹配，形成WO战略; 第七步将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略; 第八步将内部劣势与外部威胁相匹配，形成WT战略。(www.xing528.com)

SWOT分析的关键是进行优势和劣势以及机会与威胁的分析，并在此基础上形成行动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行SWOT分析最困难的部分，它要求有良好的判断。SWOT分析为组织提供了四种可供选择的战略:

第一，SO战略 (优势—机会): 机会与优势相结合，是指组织利用自身优势抓住机会。这是一种比较理想的状态，所有的组织及管理者期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。

第二，WO战略 (劣势—机会): 机会与劣势相结合，是指组织利用外部机会来弥补内部的不足，例如我国的西部大开发战略。运用这一战略的基础是组织外部存在机会，但内部存在劣势，妨碍着外部机会的实现。

第三，ST战略 (优势—威胁): 威胁与优势相结合，是指组织凭借某一方面的优势来应对威胁。运用这一战略的基础是组织面临着外部的威胁与压力，组织利用自身优势来扬长避短。

第四，WT战略 (劣势—威胁): 威胁与弱势相结合，是指组织应以一个最坏的标准来警戒自己，在减少内部劣势的同时也要避开外部的威胁。

(4) 创建组织战略议题。纳特和巴可夫将议题定义为: “组织内部或外部出现的趋势或事件，这些趋势或事件极大地影响了组织达到其理想未来的能力。”[5]议题在战略管理中占有极其重要的位置，议题为寻找战略回应方式划定了范围。在这一环节中，组织应运用各种方法对自己所面临的基本政策选择加以确定，并列出战略议题的清单，进而对其进行优先顺序排列。布赖森认为创建组织战略议题的途径有: 直接法、间接法、目标法和成功选景法，其中直接法和间接法特别适用于公共组织。

表11-2 SWOT分析法

资料来源: 陈振明: 《公共部门战略管理》，中国人民大学出版社，2004年版，第137页。

(5) 提出备选战略方案。在SWOT分析的基础上，根据组织的发展要求和组织使命以及目标，战略决策者尽可能列出所有可能达到组织目标的战略方案，并对备选方案进行综合分析和比较。

(6) 选定战略方案。选定战略方案是在综合分析和评价各种备选战略方案的基础上，选择优化战略的过程，以形成符合组织战略发展需要的、具有可能性和可操作性的战略方案。有时，为了增强战略的适应性，组织往往选择一个或多个方案作为后备的战略方案。