公路项目建设行业评审技术指引

（1）关注授信申请人的股东实力。我国公路建设资金主要来源于国有资本和少量民营资本，建设主体主要包括交通主管部门及下属企业（包括交通投资集团、高速公路经营控股公司等企业）、项目公司（国有、民营或外资企业注资成立）、民营企业。借款人的自身实力对于公路建设项目能否按计划完工具有重要意义。一般而言，国有交通投资集团或控股公司由省交通运输厅或省政府主导设立，普遍实力雄厚，资金调度能力很强。如果申请人是项目公司，则多由各级交通管理部门投资，专门对某条高速公路进行建设、管理和运营。这种情况要特别注意股东对其资金的支持或资金抽调情况。如果股东在建工程多，规模大，很可能以项目公司为融资平台然后抽调资金，对此需要加以重视。

具体来看，交通主管部门及下属企业、公路项目公司的资金实力主要取决于所辖公路的通行费收入规模，以及财政部门对收入的返还政策、返还力度和速度。

民营企业客户则要非常谨慎。这类申请人除综合判断借款人的综合实力是否足以支持公路建设项目按计划完工外，还需要认真审核BOT合同及重要条款。针对按照特许经营方式建设、经营的收费公路，需要认真审核特许经营收费合同，确保各项条款没有法律瑕疵，申请人拥有法律保护的经营收费权利。

在分析借款人及股东情况后，还需要关注工程施工企业资质和监理公司等级，确保工程施工质量。

注：交通投资集团、高速公路经营控股类企业的财务管理模式

通常情况下，交通投资集团、高速公路经营控股类企业实施的是行政事业单位财务管理制度，实行核定收支、定额或定向补助、超支不补、结余留用的预算管理办法，预算由财政部门审批。一般预算每年初制定一次，年中可申请一次预算调整。编制预算时，该类借款人参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素和措施，测算编制收入预算；根据公路建设、维护养护资金、各种经费需求结合规费收入和地方财力，测算编制支出预算。

此类企业的收入来源于财政拨款和规费收入。规费收入主要包括：公路通行费收入、成品油消费税的增加部分等。

这里的财政拨款指当地财政或上级财政为支持公路建设发展提供的财政补贴，按是否指定资金用途分为专项资金（用于项目建设）和一般财政补助（用于人员经费），财政拨款的收入和支出均需要根据预算执行，其规模主要取决于财政预算安排及财政部门对交通行业的支持力度。

公路通行费收入首先上缴财政，并由财政扣除一定比例的水利基金、交警经费等项目后返还。

预算支出程序由交通部门统一上报预算，并由交通行业主管部门（省交通厅）审核后，上报财政主管部门，待预算得到批准后再逐级下拨。在划拨过程中，资金将通过财政层级逐级下拨，由当地财政部门划拨给当地交通部门，一般情况下，最低划拨至地市级别的部门。在资金的使用方式上，基本是由当地财政支付中心统一支付给用款部门。

从对预算收支的分析可知，目前公路建设的资本金和还贷资金主要来源于通行费收入、地方财政拨款和交通部车购税补助资金。

（2）审核项目的合规性。公路项目采用核准制，国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省的项目由国务院投资主管部门核准，其余由地方政府投资主管部门核准。应有同层级的环保部门环评批复。须审查项目是否具有文物、矿藏、森林、大江大河审批手续。如果公路线路需要跨越大江大河建设桥梁工程需要得到江河行政主管部门（长江水利委员会、黄河水利委员会）的批准。近年来国家对文物保护加以重视，因此要特别注意项目是否具有文物主管部门的批准文件。

项目用地审批手续要合规。国家规定，只有在属性是国有建设用地的土地上才可以进行项目建设，对于农民集体所有的非建设用地，要通过征收或征用土地的方式把农民集体所有的性质变更为国家所有，将农用地或未利用地变更为建设用地性质。因此，对于建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，要办理农用地转用审批手续。以下范围征地需报国务院批准：征收基本农田、征收基本农田以外的耕地超过35公顷、征收其他土地超过70公顷。根据《建设项目用地预审管理办法》规定：“需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审”。例如，由国家发改委核准的项目，在报审时须同时附国土资源部的用地预审文件。省发改委核准的项目，由省国土资源厅出具用地预审。

（3）在审核公路建设项目各项审批手续的基础上，还应考察项目建设的各项指标是否合理，确保能顺利完成项目建设，重点关注以下方面：

①公路的性质与地位。确定公路在国家及所属省、市路网规划中的地位，是否属于国家国道主干线、国家重点公路或国家重点公路网的路段，以及在省、市路网规划中的情况。应重点支持大中城市（一般为省会或经济实力较强的城市）进出口道路和机场公路，以及《国家高速公路网规划》中“7918网”高速公路项目的建设。

②项目建设可行性指标。主要包括：交通量、所在地区人均GDP、通车里程、百人汽车保有量、年公路客运（货运）周转量、通车年交通量、第5年交通量、年通行天数、收费价格及年限等因素。

③项目的主要技术指标。主要包括：建设里程、桥隧里程、车道、车速、设计荷载、建设期等各项指标。

④项目建设财务指标。主要包括：项目总投资（一般包括建筑安装工程费、设备及工器具购置费、其他建设费用、预备费用4部分，建筑安装工程占总投资比例一般在55％～75％，预备费用按前3部分之和的9％计算）、单位造价、资本金比例、银行贷款结构。

对于企业法人，由各级交通管理部门的出资代表出资的部分，其资金来源不能纳入事业单位财政预算，需由同级财政安排资金，因此对此类借款人项目资本金到位是否及时足值，要看同级财政的资金实力和出资意愿。

需要注意的是可研报告是业主出资请专业设计部门制作的，可研报告中的总投资额等指标具有较大弹性，业主可以根据自身资金情况将总投资额做大或做小，银行单独依靠可研报告中的总投资额做出贷款额度的判断可能产生一定偏差。审批人员可以联络制作可研报告的专业设计部门询问项目的真实投资情况。此外，在批复可研前，政府审批部门会出资找中介机构制作中介评估报告，这个报告相对于可研报告会更加客观，项目评审人员应尽可能取得这份报告。

（4）分析项目本身的偿债能力。项目自身的偿债能力是贷款安全性的重要保障，对于项目偿债能力的分析重点应做以下工作：(www.xing528.com)

①合理测算收入。主要包括：年均通行费收入、年均养路费收入、年均补助收入及其他收入。在测算通行收费时，首先需要采用客观、严谨、科学的方法测算年均交通量，必要时可以聘请专业机构。

注：交通量预测方法和饱和车流量

一般情况下，车流量预测应以老路交通量观测资料为测算基准，考虑通道内交通量的增长趋势，并根据新老路路况通行能力确定新老路的合理分流比例。预测分析以小客车作为标准车型，其他所有车型折合成标准车型测算。

目前，通行量预测常用的是四阶段交通量预测法。随着社会经济的发展，其相关区域的通道交通需求量将呈现出相应的增长趋势，必然产生趋势交通量；而公路项目的建成，又将改善公路服务区域内的交通条件，改善沿线地区投资环境，进一步促进地方社会经济发展，从而诱发潜在的交通需求，产生诱增交通量；同时，由于新建公路的走向和连接，还将改变原有路网与其他运输方式，预测期内其他新建运输方式对于通道内交通量的吸引，将形成转移交通量。因此，在预测交通需求量时，必须对趋势交通量、诱增交通量和转移交通量进行相应的预测，以得出较为符合实际情况的远景交通量。

而根据公路等级理论，高速公路、一级公路和其他公路能够适应的年平均日交通量如表5-2、表5-3和表5-4所示。

表5-2 高速公路能够适应的年平均日交通量

表5-3 一级公路能够适应的年平均日交通量

表5-4 二、三、四级公路能够适应的年平均日交通量

需要明确公路的收费模式和期限：是计重收费还是按里程收费，或者是两种方式相结合。关于项目未来的通行费收费标准预测，应调查项目所在省市目前类似收费道路的收费标准，分析收费标准及变化趋势，由此确定项目合理的收费标准和增长比例。

当前我国车辆通行费的收费标准，需依照价格法律、行政法规的规定进行听证，并按以下程序审查批准：①政府还贷公路的收费标准，由省级人民政府交通运输主管部门会同价格部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准。政府还贷公路的管理者收取的车辆通行费收入应全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理。政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪用。②经营性公路的收费标准，由省级人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准。

实践中测算收费标准时，基本以通车年为基础，每5年调整一次，调整幅度参考同类型公路收费标准的调整幅度和频度，每次调整幅度一般不超过25％。

根据我国现行的《收费公路管理条例》（需要强调指出的是，在本书写作过程中，新的《收费公路管理条例》征求意见稿已出，读者应注意后续政策的变化），收费公路的收费期限由省、自治区、直辖市人民政府按照以下标准审查批准：①政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则规定，一般最长不超过15年。国家规定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，一般最长不超过20年。②经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

实践中的测算年限一般为：高速公路和一级公路20年，二级公路15年，三、四级公路10年。

②合理测算成本。公路项目的成本一般包括：养护费、大修费、人员工资及福利、经营管理费、折旧费（根据道路类型可能不计提）、摊销费、利息支出、其他费用等。

③在合理测算收入与成本的基础上，分析约定期限的贷款偿债保证比、最大还款能力的贷款偿还期限、财务内部收益率、投资回收期、盈亏平衡点等各项财务指标。

一般而言，高速公路和一级公路的贷款期限不能超过建设期加20年运营期，二级公路不能超过建设期加15年运营期。也就是说，项目贷款的偿还期不能超过其收费期。

④压力测试和敏感性分析。为确保贷款安全，需要做交通量下降10％、20％的压力测试和敏感性分析，进一步判断项目的偿债能力。