国际关系与国际法学刊：合法性的理论概述

第一，合法性（legitimacy，也可译为“正当性”）既是一个政治学名词，又是一个法哲学概念，^[5]在国际社会中被频频应用于国际政治和国际法领域。通常，合法性可被理解为“权力的正当性”，^[6]但由于这一定义的界限模糊，导致不同领域的学者对之作出不同的解读。例如，有的学者对于合法性作出倾向于国际法的解释；有的学者则作出更倾向于国际政治的解释^[7]；还有的学者认为合法性指的是国际法与国际政治的中间部分，即将合法性视为国际法与国际政治的交界。^[8]当然，鉴于国际法与生俱来的国际政治背景，即便是在国际法语境下讨论合法性问题，也无法脱离对政治因素的考量。^[9]因此，本文虽拟从法学的角度出发对布雷顿森林机构的合法性加以分析，但也将考虑政治因素的现实影响，以期对机构的合法性作出更客观全面的解读。

国际社会通常从规范维度和社会学维度对国际组织的合法性进行定义。在规范维度学者看来，若主张某一国际组织具有合法性，则意味着该机构拥有“统治的权利”（right to rule，等同于权力）；而在社会学维度则认为该机构所享有的“权力”得到“国际社会的广泛接受与认可”。^[10]可以说，规范视角关注于机构本身权力的正当性，是对国际组织合法性的客观评价；而社会学视角更关注于被统治者对于机构合法性的态度，也就是社会对国际组织合法性的主观评价。^[11]本文以为，在当前国际社会中，受布雷顿森林机构管制的国家或个人对于机构本身及其行为的合法性提出的质疑，恰恰就是社会学视角中的主观评价。然而，由于被管制者身份的不同，他们对于机构合法性问题的关注程度和视角也有差异，例如，发展中国家强烈谴责IMF的加权表决制造成决策过程的不民主、不公平，因而对IMF的合法性提出质疑；而发达国家（如IMF的最大股东美国）作为加权表决制的受益者，并未质疑IMF的合法性。鉴于主观评价常常掺杂着国家利益或个人利益，因此，不能仅仅因为某些国家或个人的态度，便断定该机构存在合法性赤字。正如有学者所指出的，即便是由绝大多数作出的主观评价，也不代表其判断的正确性，因为真理有可能掌握在少数人手中。^[12]因此，虽然主观评价并不必然导致国际组织合法性的丧失，但也不能否定它的重要性。只有被国际社会普遍认可的机构，才能在全球治理中发挥最大作用。所以，我们有必要将社会学判断标准与规范判断标准加以结合，共同适用于国际组织的合法性分析中。

第二，为更好地理解“合法性”的含义，本文有必要对合法性（legitimacy）与合法律性（legality）的概念进行辨析。合法律性，顾名思义，是指符合法律规定或在法律规定的范围内行使权力或权利。对于两者之间关系的认定，有学者强调它们的联系，而有的学者则强调差异。强调两者之间联系的原因包括：首先，两者在词源上有着密切的联结，合法律性经常被用来解释合法性；其次，合法律性被视为实现合法性过程中的一部分，即一个合法律性的行为通常是满足合法性要求的。^[13]例如，虽然在发展中国家看来，IMF的份额表决制并不公平，但由于该决策机制是由《国际货币基金组织协定》（以下简称《基金协定》）订立，所以只要履行该机制便符合法律规定。即便存在不公平，也是可以接受的不公平，而不必然导致不合法性。^[14]然而，有学者对此持不同意见，其依据有二：其一，虽然合法性的范围要大于合法律性，但合法律性不是评价合法性的唯一标准。即使一个机构本身或其行为满足合法律性的要求，也不必然获得合法性。例如，IMF是根据《基金协定》创设的国际组织，并且在协定授权的范围内行事，因此满足了合法律性要求，但是决策过程中的加权表决制仍然遭受到合法性的质疑。其二，即使一个机构行使权力并不在合法律性的范畴内，即违法或超出法律规定，但它本身仍然可能具有合法性。^[15]如，二十国集团的设立并不存在法律授权，但是在全球金融治理中的行为仍普遍获得合法性认可。此外，也有学者从法哲学的角度对两者作出区分，认为合法性代表的是自然法学派的观点，即追求理性、正义，是一种应然的价值判断；而合法律性则代表着实在法学派的观点，即符合实在法律，如国际条约和习惯法的规定。^[16](www.xing528.com)

本文以为，两者区别说是更具有说服力的，合法性应该被理解为，既包括合法律性，又包括对法律背后的理性追求。虽然通常在良法之治的语境下，满足了合法律性的要求就可以视为对合法性的实现。但是，随着人们价值观念的转变以及国际社会的发展变化，部分实在法存在着某种程度上的滞后性、局限性甚至不公平，使法律本身遭到了合法性质疑。因此，在国际法领域强调合法性与合法律性之间的区别，不但可以使机构的合法律性得到强化，还可以检验法律的合法性，从而促进法律的发展。^[17]这也是本文选取合法性而非合法律性进行分析的原因。在全球金融治理语境下，考虑合法性问题，有助于布雷顿森林机构使命的达成，具体内容详见本文的第三部分。