战后德国警察法的发展：《警察法学》成果

1945年，第二次世界大战以反法西斯联盟的胜利而告终，从而为铲除纳粹主义，使德国重新延续法治国家传统，创造了前提条件。战后，德国警察制度以魏玛共和国所奠定的法治基础为出发点，获得了进一步的发展。其中最突出的一项内容就是“公共行政部门的非警察化”。在第二次世界大战前，德国完成从“警察国家”向“法治国家”转变，其核心的标志就是将原本十分宽泛的警察任务只限定为“危险防御”，以此为标准去定义警察，所有以“危险防御”为工作内容的公共行政机关，如建筑项目、工商企业审批与监督以及卫生防疫管理等，都归属于警察机关，“由于以危险防御为内容的国家行政任务具有多样性的特点，所以当时就形成了许多以‘警察’为前缀的次级警察概念，如建筑警察、消防警察、工商警察、公墓警察、青少年管理警察、外国人管理警察、渔业警察等。”而战后通过“公共行政部门非警察化”，这些部门纷纷从警察机关中分离出来，成了独立的部门，并被称作“秩序机关”（Ordnungsbehoerde）。不过，在大多数联邦州，警察机关和秩序机关进行活动的规则都来自同一部法规，正因为如此，此类法规的名称往往是“警察与秩序法”[29]，而不是以前的“警察法”。[30]从这个意义上可以说，从19世纪下半叶开始的德国警察现代化的进程在魏玛共和国时期只完成了一部分，而另一部分是第二次世界大战以后完成的。为了将这种真正意义上的警察同广义上的警察区分开来，在德国有一个“执行警察”（Vollzugpolizei）的概念。

德国是一个联邦制国家。1949年5月颁布的《德国基本法》将警察立法权赋予了参加联邦的各个州。因此，目前，德国的每个州都有只在本州内适用的警察法。联邦中央也拥有自己管辖的“联邦警察”，但联邦警察只能在联邦事务范围内行使警察权，原则上不能直接介入各州的事务。并且，联邦警察法也只适用于联邦警察自身。德国各州的警察法的具体名称各不相同，[31]规定也有所差别，但总的来说，共性远远大于差异性，实质内容是基本一致的。特别是，为了进一步实现法治的统一性，20世纪70年代开始，在联邦中央的倡导和推动下，德国内政部长联席会议提出要致力于制定一部普遍适用于各联邦州以及联邦的警察组织的统一的法律草案。经过长达5年的反复磋商和讨论，终于在1977年11月通过了《联邦及各州统一警察法示范草案》（Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Laender）。这部示范法律草案并不是具有法律效力的规范文件，只是为人们制定和修改警察法提供一个标准和指导。但是，它毕竟是在各个联邦州参与下制定的，对全德国的各个层面的警察法都会产生实际的影响。1990年两德统一后，原民主德国的五个联邦州（萨克森、萨克森-安哈尔特、梅克伦堡-前波莫瑞、图林根以及布兰登堡）在制定警察法时，都有意识地参考了《联邦及各州统一警察法示范草案》所确定的原则，因而它对全面和深入了解德国的警察法，还是非常有价值的。但需要强调的是，这是一部纯粹的“职权法”，丝毫没有警察组织法的内容。在德国，警察法最核心的功能就是有效、合理使警察权得到限制，正因为如此，整个警察法的条款都是围绕警察职权的规范化行使展开的。任务和职权的规定是警察法最主要的内容。

按照德国警察法学理论，警察权规范一般可以分成“任务指派”（Aufgabenzuweisung）规范和“职权授予”（Befugnisermaechtigung）规范两个组成部分，这种划分是战后德国警察法发展的一项重要内容，是进一步实现警察权法治化的重要环节。在某种程度上，任务指派可以理解为管辖权，就是上面所说的管哪些事。不过，管辖权只是警察职权的一个组成部分，其核心部分是干预措施的授权。“管辖权是行政机关活动的基础和范围”，但“管辖权不包括采取某一个执行行政任务所必要或者合目的性的措施的权力。对公民权利的侵害需要法律（另行）授权。”[32]关于这个问题，德国学界的逻辑是这样的：法律赋予警察对某些事情的管辖权，警察也就自然而然有权从事某些活动，以完成这些任务。但这些从管辖权中推导出来的“某些活动”，不包括对公民具有侵害性的活动，要从事对公民具有侵害性的活动，必须有法律的单独授权，这就是警察法中“职权授予”规范所要解决的问题。比如，法律将维护社会安全的任务赋予警察，就意味着警察为了完成这项任务，可以进行巡逻，能够采取预防犯罪的宣传等措施。但警察却还不能根据警察法中“任务指派”规范，对公民实施管束、人身搜查、物品搜查等措施。也就是说，“任务指派”规范只为非侵害性的执法活动提供了充足的法律基础，但这样的法律基础不能说明侵害性的执法措施的正当性。[33]从警察权法治化和保护公民合法权利的角度看，职权授予规范的意义更为重大。所以，关于任务的规定比较概括和简单，关于干预措施的规定具体和翔实。以德国《联邦及各州统一警察法示范草案》为例，该草案只用第1条共4款，概括性地为警察设定了四项任务：危险防御、保护私权、为其他机关提供执行协助和执行其他法律委托的任务。而该草案第二章用一整章的篇幅共列出41条具体地规定了警察为了完成自己的任务所能采取的措施及其适用的条件。另外，整个法律草案共有67个条款，除了第二章外，还有很多条款也是间接地规定“职权”的，比如，第四章是关于强制的规定，与职权的行使直接相关，共用了17个条款，详尽地规定了各种强制手段的适用条件，特别是射击武器的使用问题。可见，在德国警察法中，职权条款占有绝对优势。警察法中规定的职权，也叫作干预措施（Eingriffsmassnahme），既包括长久以来各国通行的警察措施，如身份确认、证件查验、询问、传唤、清场（或驱离）、居留禁止、住宅留用、管束、人身搜查、物品搜查、保管与扣押，等等，也包括20世纪80年代以后，根据1983年德国联邦宪法法院关于人口普查的判决所创设的与公民信息自决权息息相关的干预措施，公民个人信息的提取、保留、传递、利用，等等。(www.xing528.com)

另外，战后出台的警察法不仅继承了魏玛共和国时期的传统详细地规定了的比例原则，并在此基础上有所创造和发展。德国大多数州的现行警察法以及联邦警察法，都用基本相同措辞规定了比例原则。第一，当有几个可能的、适合的措施可供选择时，警察必须采取那种预计对个人和公众损害最小的措施。第二，不允许一项措施产生与其追求的利益明显不成比例的负面结果。第三，只要一项措施的目的已经达到，或有事实表明，这个目的已经无法达到，应立即停止实施。第一点和第二点可以概括为最小损失原则和狭义的比例原则，值得注意的是传统比例原则的第一条适合性原则已作为前提被涵盖在第一点之中了，而第三点被警察法学者称为“禁止时间上的过度”，这项内容在一般行政法的比例原则中是没有的，是战后警察法的新发展。