法国司法惩戒责任研究结果

对司法责任制度而言，如果说民事责任遵循的是私法的传统路径，其主要的目的在于使受到错误司法行为造成的损害得以恢复，那么，对司法官追究惩戒责任遵循的就是公法的原则，其基本目的就是通过纪律制裁的威慑和适用——比如警告、谴责、剥夺资格或者薪水、强制退休或者免职等来确保司法官来遵守法定职责以及对国家和公民的公法义务。当然，在民事责任中，也存在着亚当·斯密说的“看不见的手”的作用：为了自己的利益，受到损害的当事人通过起诉来获得赔偿，其不仅促进了司法行政的质量，也在间接的意义上促进了社会的集体利益。确实，从很多国家中的司法官民事责任被国家责任所吸收的发展来看，这个“看不见的手”变得越来越可见了。国家责任通常作为一个社会保险的形式，其要么是排斥司法官个人责任的，要么是与司法官个人责任并存的。然而，民事责任和惩戒责任的存在价值或者存在理由不应该就此被混淆。认为惩戒责任的主要目的在于补偿受害人的损失，就如同认为民事责任的目的在于督促司法官遵循职责那样，属于张冠李戴。因此，哪怕惩戒责任与民事责任的目的有所区别，但是这两种责任还是应该共存并且相互补充的。

在法国，建立惩戒制度使司法官对他们的错误负责是十分必要和紧迫的。法国司法官的角色和职责要求他们必须仔细权衡他们的行为，避免疏忽或者错误。因此，作为司法责任体系中的重要一环，司法官纪律作为法国司法官承担责任的依据来说显得意义重大。如前所述，把司法责任制度建设的重点放在建立刑事责任与民事责任上是很难达到规范司法官行为的目的，这是因为刑事责任一般只关注司法官犯罪的这些极端和重大的案件，而民事责任的目的更多是赔偿受害人的损失，而且这两者的适用范围都比较狭窄。所以，法国非常注重司法纪律的建立，通过这些因违反司法纪律所带来惩戒责任可以更好地规制司法官的日常且细微的行为。

法国司法官惩戒责任依据的主要是1958年12月22日的《司法官地位组织法》。这部法律建立了针对法官与检察官的比较完善的惩戒责任制度。该法第43条规定，司法官一切违反其义务、荣誉、尊严、高尚之行为都构成违纪，并且第45条规定的惩罚类型，依照从轻到重的惩罚程度，包括谴责、记过、调职、收回部分职权、撤职并可能停发养老金。总的来说，该法对惩戒责任主体、惩戒的原则、惩戒的方式以及惩戒的程序等各方面都进行了规定。本小节主要介绍法国惩戒制度在惩戒程序中的启动主体、惩戒的公开以及有关司法官职业道德等方面的发展，对于具体的法国司法惩戒制度则将在下一章中予以详细介绍。

法国司法惩戒制度建立以来，尽管其在规范法国司法官行为、推动司法官队伍建设以及促进司法独立与司法公正等方面发挥了重要作用。但是，法国司法惩戒制度并非完美无缺，常常受到法国社会的批评与指责。从1999年开始，在法国议会内部针对司法运作的批评越来越强烈，因此随后法国司法官的惩戒制度建设得到了强化，其中包括了有关的惩戒程序的启动以及相关惩戒信息与惩戒结果的公开化。按照法国宪法第64条，法国总统是司法机关独立的保障者，并由最高司法委员会协助。此外，最高司法委员会负责司法官的惩戒。对此，这个机构曾经赞成并明确指出自己实施的纪律诉讼具有预防作用：“赞成法官开始自我预防纪律程序，这对法官来说是最大的激励，能够避免将来发生对其的指责事件，同时可以理智避免重犯。”^[6]最高司法委员会主要是由同行选出来的司法官所组成，还有少数成员是由司法体制之外的政治官员，比如法国总统、国民议会的主席或者参议院的主席以及行政最高法院的院长来提名。在最高司法委员会作为司法官纪律惩戒委员会的时候，其运作主要是由最高法院院长来主导的，其程序遵循着一般公共官员惩戒制度的经典规则，比如抗辩制原则、保障辩护权利的原则、受到法律援助的权利以及查阅案件的权利，等等。由于法国司法界对法国公众意见的诉求十分敏感，但同时又坚持着司法独立的原则，因此法国司法惩戒制度总是在司法官独立与强化司法官责任之间来回摇摆。

2001年，法国法律对惩戒制度进行了一次改革，改革内容主要是强化惩戒程序。在此之前，只有法国司法部部长拥有开启并决定惩戒程序的专属权力，它通过惩戒既可以要求临时暂停司法官的职权，也可以要求对司法官施加制裁使其离职。而作为惩戒诉讼上诉机构的最高行政法院，认为这个授予司法部部长在惩戒程序中呈送案件的专属权力还应该得到进一步增补，就是应该把同样的权力授予上诉法院的主审法官。此外，总统设置的司法审查委员会也在1996年提出了类似的建议。就法国的上诉法院而言，它在审级上高于其他法院，并且负责评估这些下级法院法官的表现，本来，它是非常合适提起针对下级法官的惩戒程序的。此外，强化上诉法院的高级主审法官在法官行为监管上的角色，并且赋予他们针对违纪法官提出警告的权力，这会让惩戒行动的启动更少依赖于政治权，并且让司法体制的内部监管更加到位。因此，根据以上理由，在2001年6月25日的司法官地位组织法修改中为上诉法院院长提供了将开启惩戒程序的权力。按照《司法官地位组织法》第48-1条的规定，遇到惩戒必要时，可由司法部部长及上诉法院院长与检察长依第50-1、第50-2和第63条的规定提出。由此，法国结束了司法部部长启动惩戒程序的垄断权力，赋予了上诉法院院长或者检察长将惩戒案件提交最高司法委员会的权力。不过，在这次改革中，上诉法院院长与检察长并没有获得一个真正的起诉方角色。因为，在惩戒案件被上诉到最高行政法院之前，司法部部长仍然负责指控和起诉。值得注意的是，法国上诉法院院长普遍对于行使法律赋予的他们提起针对司法官惩戒的这一司法监管权力犹豫不决。

进一步拓展针对司法官启动惩戒的权利主体，对司法官的行为显然会起到更强的规制作用。尽管法国公民对司法界的指责与抱怨是常有的事，但是法国并没有将这种针对司法官惩戒的启动主体之范围拓展到每一个法国公民。也就是说，受到损害的当事人并不可以直接向最高司法委员会提起针对司法官的惩戒诉讼。但是，作为弥补，法国国民议会和参议院通过法案设立了一个审查当事人投诉的国家委员会。这个国家委员会是由一个最高法院的高级法官、一个最高法院院长办公室的顾问、一个由共和国巡视官指派的官员和一个由国民议会和参议会指派的官员所组成。只要是收到任何人针对司法官错误造成自身损害的申诉，这个委员会就会马上组织一个申诉办公室。申诉办公室在经过调查后，它会给出一个不可上诉的决定。当司法部部长或上诉法院院长在某些情况下并没有针对违纪司法官启动惩戒时，这种方式能有效地威慑司法官，促使他们遵守司法纪律。但是，法国最高行政法院对这种方式却不太认同并持有敌意的，它始终认为这个委员会的成立会增加对司法官职业行为的怀疑，并且这个委员会对申诉案件的调查也常常不准确。

法国司法惩戒制度除了在启动惩戒的主体范围上得到了拓展外，在惩戒诉讼的公开与透明上也得到了加强。在2001年的改革之前，最高行政法院基本上是秘密审理针对司法官提起的惩戒案件的。然而，很多人对这一审理方式进行了批评，认为其缺乏公开性，明显违背了《欧洲人权公约》第6-1条款所设立的公开审判原则。根据《欧洲人权公约》第6-1条的规定，“在决定某人的公民权利和义务或者在决定对某人确定任何刑事罪名时，任何人有理由在合理的时间内受到依法设立的独立而公正的法院的公平且公开的审讯。判决应当公开宣布”。尽管欧洲人权法院在一些之前的案例中曾经承认第6-1条款并不适用于一般公务人员，特别是法官，但是法国2001年6月通过的法律还是将公开审理原则作为最高司法委员会惩戒诉讼的方式规定了下来。按照修改后的《司法官地位组织法》第57条，惩戒会议过程应该公开。只有涉及公共安全或个人隐私或对司法整体利益有不利影响的情况下，惩戒委员会因公务需要，封锁庭审程序的全部或部分。惩戒会议的结果应予以保密。上述评议的裁定须附充足理由并且公开。除不可抗力外，被交付惩戒的司法官即使未到庭，惩戒程序仍然得进行并评议。第65条规定：除不可抗力外，被交付惩戒的检察官即使未到庭，惩戒程序仍然得进行并评议。惩戒会议过程应该公开。只有涉及公共安全或个人隐私或对司法整体利益有不利影响的情况下，最高司法委员会因公务需要，得封锁庭审程序的全部或部分。最高司法委员会对于惩戒案件所表示的意见，呈送至司法部部长。很显然，这两个公开审理的条款并不是仅仅是为了增强最高司法委员会作为惩戒机构的合法性与正当性，更是为了平等地确保在一个民主社会中对个人权利和自由的尊重。这是与《欧洲人权公约》所建立起来的人权保障原则是相一致的。事实上，当然，虽然被追诉的法国司法官可以放弃拥有公开审理的权利，但是可以想象，大多数司法官还是想坚持公开审理的。一些司法官甚至还通过行使公开审理的权利，利用新闻报道来保护自己。他们宣称司法部部长采取的针对他们的惩戒程序从根本上来说是政治性的，其目的是想通过这样的方式来影响司法权。

除了惩戒程序曾经不那么透明外，在法国，有关司法官的惩戒规则也不是那么透明。和惩戒程序曾经秘而不宣相类似，法国1881年制定的《新闻自由法》中规定的滥用新闻自由原则限制了新闻媒体对司法惩戒判决的公开报道。按照这部法律，新闻媒体被禁止刊登有关司法惩戒的一些信息，否则就属于公开司法机密，会面临数额巨大的罚金。^[7]出于这个原因，涉及司法官的惩戒的警示和教育意义就大大减弱了。惩戒程序的秘密性使得法国公众产生了这样的印象：针对司法官的惩戒制度的作用是十分有限的，甚至司法官们是完全不用受惩罚的。只有在这种情况下，法国立法者才撤销了公开惩戒审理和有关制裁等信息的禁令。今时今日，法国司法界的信誉已经在很大程度上依赖于惩戒司法官的程序与制裁的透明性了。更加重要的是，公开惩戒判决意味着最高行政法院可以通过厘清惩戒规则的边界来规制司法官们的行为。作为法官的参考依据，这些惩戒规则不仅对司法官十分重要，并且同时告诉了法国公众他们拥有的权利。

有关司法官道德义务的问题也值得探讨。由于司法官违反了职业道德也会导致惩戒责任，所以法国司法官究竟需要承担什么样的职业道德就显得十分重要。《司法官地位组织法》第43条定义了司法官必须受到惩戒的不法行为，即“司法官对职业、荣誉、良心以及尊严等义务的任何违反行为”。不过，这一定义显然太过于模糊。随后，作为负责审理针对惩戒诉讼的上诉案件的机构，最高行政法院在一些惩戒案例中不断去定义司法官的道德规范。从那时起，由于最高行政法院的这些惩戒决定逐渐被公开，这就允许最高司法委员会在组成惩戒委员会时以一种较为准确和实用主义的方式去理清法官道德规范的内容。为此，每年司法部都会出版年度司法报，其中就包含了惩戒方面的内容。最高司法委员会从这些年度司法报告中所公布的惩戒案件中不断提炼司法官道德规范的内容，并以一种案例的方式予以逐年公布。而这一步恰好与司法过纪律过错行为的概念发展相同步。因此，最高司法委员会的惩戒案例为法国的司法官提供了绝佳的学习机会，教育他们明白在哪些行为与表现上必须小心翼翼，否则就有可能招致司法惩戒。就出版的这些惩戒案例中所涉及的违纪行为而言，司法部部长可以将它们汇编一个摘要。也正是这样，法国司法官们通过各种公布的先例与案例从而能够较为准确地明白违反纪律行为的边界，并最终知晓自身所承担的道德义务。

总的来说，由于与民事责任和刑事责任制度的目的与方式不同，在法国建立一套司法官惩戒责任制度的特殊规则是十分必要的，而且考虑到司法权在法国社会的功能与地位，至少在部分上，这些惩戒责任的规则必须与适用于一般政府公共官员的惩戒规则有所不同。当然，又必须考虑到这些涉及司法惩戒的规则如果被肆意滥用而威胁到司法独立的话，惩戒制度中又必须包含一些保护司法官的内容。

在今天，包括法国在内的世界各国的司法惩戒责任制度都应该必须极力避免两种情形：第一，惩戒责任逐渐变成政治权力特别是行政权力控制司法权的工具。如果这样，惩戒责任就极有可能沦为司法官承担的实质上的政治责任，这是与司法独立以及权力制衡理念相违背的。其实，可以采取一些措施来避免此种危险。比如在追究司法官惩戒责任过程中，尽量减少或者弱化行政机关在惩戒程序中所发挥的作用；还有尽可能地加强惩戒过程的规范化与法律化；当然，还有建立具有相对独立和自治地位的惩戒机构，等等。第二，惩戒权力完全被司法权所垄断。这样的话，惩戒责任制度仅仅成为了一种司法体制内部的监管而已，从而失去了司法对其他机关或者社会本应该所具有的反馈功能。在一个司法体制不注重倾听社会对它的诉求的时候，它必将逐渐走向司法专制，失去人民的信任。这种情况在一些国家发展得相当迅速。在这样一个完全隔绝与封闭的氛围中，司法机关与整个社会变得非常疏离，它对整个国家与社会变得冷漠，没有反馈。在那些把惩戒司法官作为司法权的特权而不是作为司法权应该服务于公民以及专注司法公正、缓和信任危机的国家，司法专制的风险系数显然要更大一些。不过，也可以采取一些措施避免这种风险。最典型的就是在惩戒机构中加入一些非司法职业人士，即所谓的“外行”，并赋予他们惩戒权力。这种方式既尊重了司法独立，使得司法免于受到行政权的控制与干涉，同时又使得司法权的独立并不过分，与其他政治机构或者社会保持良性的沟通与交流，因此，这是一种值得肯定的尝试。针对上述这两种可能的风险，法国司法界也一直尝试着采取各种措施。其中最为典型的就是建立了一个相对独立和自治的司法惩戒机构，即法国最高司法委员会，而此委员会的组成人员既包括了司法职业人士，也包括了非司法职业人士。(https://www.xing528.com)

要注意的是，在法国，尽管惩戒责任的主要目的是在于通过追究司法官的比较微小的违纪事项来确保和提升司法质量、促进司法效率与公平、维护司法权威，并且法国社会时不时充斥着司法官责任不足的批评意见。但是，这并不意味着施加更严格的惩戒责任就会带来更高的司法质量和司法效率。恰恰相反，可能只有在比较少的惩戒责任的威慑下，才能带来最有质量的司法服务。其实，这一悖论并不难以解释。因为对于司法质量与司法效率的提高而言，最主要的并不是通过惩戒司法官带来的，而是通过司法官的选任、培训等一系列制度实现的。只有更加严格地选择司法官，建立严格的司法官队伍准入制度，并且辅之以完善的培训、晋升、任职保障制度以及较高水平的薪酬以及社会地位等，那么，司法官的公共服务质量及效率才会得到提高，而惩戒责任在这个时候就可以仅仅作为一种威慑来以备不时之需。在这种情况下，司法官恰恰是在受到比较少的惩戒威慑下实现了司法质量的提高。如果没有在司法官的选任以及培训上仔细把关，那么自然就得特别注重对司法官惩戒责任的加强。

【注释】

[1][美]威尔逊：《国会政体》，熊希龄译，商务印书馆1986年版，第152页。

[2]孙笑侠、褚国建：《判决的权威与异议——论法官“不同意见书”制度》，载《中国法学》2009年第5期。

[3]罗结珍译：《法国新刑法典》，中国法制出版社2003年版。

[4]张正钊、韩大元等著：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社1995年版，第290～292页；肖峋著：《中华人民共和国赔偿法的理论与实用指南》，中国民主法制出版社1994年版，第64～65页。

[5]张莉：《法国行政司法赔偿的责任归属与归责原则》，载《华东政法大学学报》2012年第6期。

[6]西尔薇·赛卡尔蒂·古柏勒：《法国法官职业道德与司法惩戒制度》，载怀效锋主编：《司法惩戒与保障》，法律出版社2006年版，第131页。

[7]周孚林：法国《新闻自由法》评析，载《河北法学》2004年第11期。