我国长期实行计划经济体制，高校作为事业单位成为政府的附属机构。由于法治观念及对依法治国、依法治理教育理念在高等教育投资领域的贯彻没有完全到位，导致高等教育投资相关法律法规相当粗疏，影响了高等教育投资的质量与绩效。
1.高等教育相关制度规范。宪法是国家的根本大法，是制定其他法律的根本依据。我国现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第5条第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”；[79]第19条第1款规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”；第19条第2款规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”；第19条第3款规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才”。[80]
高等教育相关的法律、法规及其他规范：1950年的《高等学校暂行规程》、1961年的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》、1980年的《学位条例》、1985年的《关于教育体制改革的决定》、1986年的《高等教育管理暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》、1994年的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》、1995年的《教育法》和1998年《高等教育法》。具体相关法律、法规和规范的信息见表1－2。
表1－2 高等教育有关的政策、法律法规的名称、批准颁布部门及时间
表格资料来源：根据官方文件整理
2.高等教育投资的制度规范。中华人民共和国成立以来，高等教育投资立法较为滞后，没有制定高等教育投资的专门法律，只在相关教育法规中有高等教育投资方面的条款：1953年的《关于1953年度“教育支出”预算的联合通知》、1954年的《关于解决经费问题程序的通知》、1959年的《关于进一步加强教育经费管理的意见》、1980年的《学位条例》、1981年的《关于职工教育经费管理和开支范围的暂行规定》、1982年的《〈关于职工教育经费管理和开支范围的暂行规定〉的补充通知》、1988年的《关于加强普通教育经费管理的若干规定》等。[81]具体投资法律、法规及规范信息见表1－3。(www.xing528.com)
（1）《教育法》是教育基本大法。《教育法》第七章教育投入与条件保障对高等教育投资作了原则性规定，第54～56条规定[82]：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”，“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长（即‘三个增长’）”。[83]
（2）《高等教育法》是高等教育的基本法律，在“高等教育投入和条件保障”一章对高等教育投资作了原则性规定：第60条规定：“高考教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第56条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长……”第61条规定：“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。”第62条明确规定：“国务院教育行政部门会同国务院其他有关部门根据在校学生年人均教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措的基本原则；省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门会同有关部门制订本行政区域内高等学校年经费开支标准和筹措办法，作为举办者和高等学校筹措办学经费的基本依据。”[84]
表1－3 高校扩招前后高等教育投资相关政策法律法规对照
表格资料来源：根据官方文件整理
（3）自我国20世纪末实行高等教育扩招政策以来，高等教育投资相关法律规范明显增加：1997年《“211工程”专项资金管理暂行办法》、1999年《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》、2000年《关于助学贷款管理的补充意见》、2002年《中央与地方共建高等学校专项资金管理办法》、2002年《中央与地方共建高等学校专项资金管理办法》、2003年《“211工程”专项资金管理办法》、2004年《“985工程”专项资金管理办法》、2005年《国家助学奖学金管理办法》、2006年《国家助学贷款奖补专项资金管理暂行办法》、2007年《普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法》、2007年《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》、2008年《关于大力开展生源地信用助学贷款的通知》、2010年《“985工程”专项资金管理办法》、2010年《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》、2011年《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》、2012年《研究生国家奖学金管理暂行办法》和2013年《关于完善研究生教育投入机制的意见》。[85]已制定的相关法律、法规及其他规范虽然对高等教育投资作出了一些规定，但比较原则，缺乏可操作性，不能有效规范政府的投资行为。高等教育投资的立法落后于高等教育发展的需要。
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