高等教育投资责任划分解析

1.高等教育收益的区域性。高等教育收益具有区域性和外溢性特点。区域是具有自然、经济、社会、政治特征的某一方面或几个方面的同质性的地域单位。^[41]我国高等教育是中央和地方共同管理、以省为主的体制。所以，本节的区域主要是以“省”为划分标准。

（1）高校招生的区域性。根据我国高校招生政策以及实践经验，高校招生中有相当比例的学生来自高校所在地区。高校招生的区域性会增加本地区升学率，进而提升人口素质。人口素质高的地区，有较强的接受、吸收、消化高新技术的能力，从而推动地区经济的快速增长。

（2）高校毕业生就业的区域性。高校毕业生就业存在区域性，高校所在区域对吸引本地高校毕业生有天然的优势。高校作为培养创新型高级人才的基地，其毕业生就业的区域性为当地经济的发展提供丰富的人才资源，从而有利于促进区域经济的发展。

2.高等教育收益的跨区外溢性。高等教育收益的跨区外溢，是高等教育收益在地区间的流动，即一个地区的高等教育投资，而另外区域收益。跨区外溢的原因：①区域的开放性。一个开放的社会，区域之间的人才、技术、信息交流是常态，使得高等教育收益的跨区流动成为可能。②人才的流动性。户籍制度、就业制度的开放，高校培养的高校毕业生不一定在本地就业。③高等教育收益本身非区域性。高等教育产生的文化、技术，是国家乃至全人类共同财富，跨区外溢是高等教育收益的一种常态。

高等教育收益的跨区外溢性需要成本补偿制度。近些年来，我国中央与地方政府对所属高校的教育投资相差悬殊，地方政府对高等教育投资能力相差较大。解决部分地方政府投资偏低的问题、高等教育投资纵向与横向不平衡的问题，并最终推进各地方高等教育协调发展，是摆在我们面前的亟待解决的高等教育财政问题。^[42](www.xing528.com)

3.投资责任划分的观点。影响政府投资责任划分的主要是高等教育本身属性和外部因素。外部因素主要有国家发展战略、国家结构形式、经济体制以及高等教育发展历史等。一般单一制国家、计划经济体制国家的高等教育集权程度高，联邦国家和市场经济体制国家往往较低，联邦制国家的教育责任（包括高等教育）通常由州和地方政府承担。^[43]

中央与地方政府的高等教育投资责任划分有三种观点：一是高等教育投资责任应以省为主，省级政府应成为最主要的教育财政责任承担者，但中央政府也应承担相应的财政责任。^[44]二是应该由中央和地方政府共同承担高等教育投资，中央政府要加强对贫困地区财政转移的支付能力。三是中央政府一般是高等教育经费的主要承担者，在高福利国家和俄罗斯、法国，中央政府承担了广泛的经费支出责任。^[45]高等教育具有地方性特征，其受益范围也在特定区域内，地方政府承担地方高校的投资责任具有合理性。我国中央财政只对部属高校重点投资缺乏合理性。高校不能因隶属中央政府就成为超越“地方”的“国家事务”，中央政府对高校直接提供财政支持的合理性不充分。^[46]由于历史的原因以及优势发展战略的需要，中央政府负担少数国家级高校的状况在一定时期内还会存在。然而从公共财政的规范要求来说这种状况必须转变。^[47]

艾洪德提出改革中央与地方政府对高等教育投资模式，认为中央与地方政府的高等教育投资责任不应根据高校行政隶属关系来划分，应根据高等教育事务的特征来划分。地方性事务的地方政府承担，全国性事务或地方不便履行的事务由中央财政承担；地方财政负责提供高校的日常运行经费，中央政府负责对地方高等教育的转移支付以及对学生的资助。^[48]王蓉等提出要重新明确政府对高等教育投资责任范围以及政府间的责任分工：中央政府的责任包括确保教育机会公平，承担高等教育学生资助资金，为高等教育知识创新活动提供资金支持；省级政府负有高等教育投资的责任。^[49]

中国是单一制国家，地方政府行政管理活动在不同程度上受到中央政府的制约。高等教育投资责任的划分最后取决于政府间职能的界定。高等教育投资责任是确定不同级次政府间权利义务的制度安排，通过事权和财权的划分，明确中央与地方政府间的高等教育投资责任。目前，中央政府高度集中财力，下放过多事权，需要通过财政转移支付调整中央与地方政府间的高等教育投资的责权关系。