国家权力机关对法律法规的检查及高等教育投资制度研究

国家权力机关对法律法规实施情况的检查，是宪法赋予的重要职责。对法律实施情况的检查、调研，有利于了解制度在具体实施过程中存在的问题，发现法律的漏洞和弊端，为制度的完善创造条件。《教育法》第16条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。”^[16]这是权力机关对高等教育投资法律制度落实情况进行监督的依据。各级政府应当按照要求，向人大报告教育经费的使用情况，以及财政性教育支出占整个财政支出的比例。在实践中，各级人大及其常委会也曾经对高等教育相关法律的执行情况进行过专门检查，但有关行政机关采取的整改措施却不多。关键是要把权力机关的监督与重大事项决定权、人事任免权紧密结合起来，对逾期不改或置之不理的，要督促有关机关对主要责任人严厉查处。

根据我国人大制度，各级人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关，对政府及其工作部门行使监督权。^[17]人大对行政机关的监督类型主要包括听取专项工作报告、预决算审查、询问和质询、法律实施情况检查、规范性文件备案检查、提案建议、特定问题调查等。^[18]人大对政府高等教育投资的监督，主要是通过预决算审查、听取工作报告等方式实现的。我国《宪法》第99条规定，地方各级人民代表大会有权审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，县级以上人民代表大会有权审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划。^[19]根据《预算法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《各级人民代表大会常务委员会监督法》）规定，县级以上人大对本级政府预算进行审查，人大常委会对本级政府预算调整及决算进行审查，包括重点支出的安排和资金到位情况。^[20]高等教育投资预算是人大的审查范围。

1.人大监督的问题透视。

（1）监督存在程序化倾向。如前面所提到的人大监督存在参与度不高、实质性审査不够的共性问题。同时，人民代表大会会议期间，由于会期短，审查时间仓促，审查中对政府高等投资预算、资金计划安排等具体内容涉及不深，也难以进行深入、细致的审查。预算监督是人大对政府高等教育投资的监督重点。“预算不仅仅是一个控制政府机构及其项目开支的程序，它还可以规范国家政策的方向和力度，以及政府活动的范围和影响。在预算过程中会凸显出许多政策问题”。^[21]从预算审查的角度，目前全国人大常委会虽设有预算工作委员会，但法律地位和权威性有待加强；^[22]同时人员少、力量弱，地方人大并没有普遍建立预算委员会，加之人大代表来自各行各业，大多代表又非专职委员，很难对教育投资进行深入的审查监督。

（2）审查监督手段乏力。对高等教育投资是否科学进行审查，是人大对高等教育投资进行监管的重要内容。但由于人大的专业人员缺乏等因素制约，在实际监督工作中，人大不能对高等教育投资进行有效的监督。人大一般通过实地视察调研、听取汇报等形式对政府高等教育投资实施监督，这种方式的缺点在于监督的面不广，掌握的情况和信息也有限，不能及时发现高等教育投资实施过程中存在的问题。

（3）投资后监督缺位。“后评价”阶段作为高等教育投资管理的关键阶段，人大几乎没有参与，导致高等教育投资后的资金使用与投资绩效监督不到位。究其原因：一是人大是否必须开展“后评价”监督法律没有做出明确的规定；二是在思想上对政府高等教育投资存在重投资、轻评估的倾向。人大应当以提高政府高等教育投资绩效为核心，围绕高等教育投资决策、实施和绩效评估等重要阶段完善人大监督制度，督促政府落实高等教育投资绩效评估，最大限度地发挥高等教育投资效益。

2.美国权力机关对政府投资的监督。西方国家重视议会对政府投资的监督。议会对政府监督最有力的手段是财政——通过预算控制政府的财政收支，政府投资的预算是议会监督的重点，如美国国会成立的预算委员会、预算办公室以及会计总署^[23]，负责对政府投资活动的监督：国会预算委员会，是一个常设委员会，对国会编制预算全面承担责任，并决定预算中的原则性问题；国会预算办公室（CBO）是由财务专家组成的国会预算管理办事机构，职责是帮助国会客观、公正、有效地编制预算；国会参众两院拨款委员会、拨款小组委员会；最后是会计总署（GAO），隶属于国会，其主要职能是审计联邦财政预算执行结果。^[24](www.xing528.com)

美国重视立法制约政府投资行为并形成了完善的政府投资监督机制。其一，无论联邦政府还是州政府，都由立法机关审查预算，预算案要经过立法机关的辩论、听证等程序的审议，最后通过拨款法案的形式批准，行政首长签署后生效。^[25]其二，成立直属国会的会计总署，对政府投资资金进行审计，通过发布报告或提出建议来行使监督权。^[26]其三，建立了总检察官制度，对政府投资进行独立的监督，防止政府部门的投资职责履行不到位。其四，增强政府投资透明度，通过专家委员会、听证会等形式接受公众监督。^[27]

3.投资监督的立法完善。目前，高等教育投资监督没有系统的法律规范，多数是财政、审计等部门规章。根据目前高等教育投资监督的法律现状和实践情况，建议制订《高等教育投资监督条例》，对高等教育投资监督进行专门规定，为人大对高等教育投资的监督提供法律依据。主要明确以下问题：

（1）明确监督对象。我国对高等教育投资范围的界定比较模糊，无从判断高等教育投资的规模，也不清楚哪些资金由高等教育投资法律来规范。因此，要通过立法，明确界定高等教育投资的范围和资金来源，使政府没有可以不受监督的资金可用。

（2）审议高等教育投资行为。我国高等教育投资事关国计民生，权力机关应当介入高等教育投资过程。人大要行使重大事项决定权，把高等教育投资预算纳入人大审议讨论的范围；按照《预算法》的要求，对高等教育投资的必要性、可行性、科学性进行认真审议，对其可行性报告、资金使用科学性和投资绩效等进行有效论证、严格把关。^[28]

（3）强化高等教育投资预算审查。人大应在高等教育投资预算编制阶段就介入监督，对高等教育投资预算的科学性、合理性进行审查。为保证预算审查的效果，一方面需要提高政府高等教育投资预算编制的精细化和透明化程度；另一方面需要改变现有的预算审查程序，“建立政府预算初审制度”。^[29]在每年人代会召开前的合理时间内，政府将高等教育预算及资料提交人大预算审查机构进行先期审查。在审查过程中，人大专门机构可以通过召开听证会等方式公开征求人大代表和社会公众的意见。^[30]

（4）实施高等教育投资绩效评价。高等教育投资的绩效评价是投资管理的工具。只有做好高等教育投资绩效评价，才可能减少高等教育投资的不科学、不合理。在高等教育投资后，人大要跟进，对违法违规行为，要严格追究行政和法律责任，同上人大要跟踪评估高等教育投资的绩效。只有对高等教育投资的全过程进行监督，才能有效促进投资绩效的提高。