农村社区股份合作社与政府的关系研究

农村社区股份合作社是对农村集体经济组织进行股份合作制改革而形成的一类经济组织，农村集体经济组织的前身则是人民公社。为了改变人民公社时期“政社不分”的状态，1982年《宪法》决定在公社一级设立乡镇人民代表大会和乡镇人民政府作为基层政权组织，在原生产大队一级设立村民委员会作为基层自治组织，而人民公社则被界定为一类经济组织，是集体所有制经济的实现形式之一。1983年中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》更为明确地指出要实行“政社分设”，原生产队或生产大队应按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产，为社员提供各种服务。1983年中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》为了贯彻1982年《宪法》和1983年中央1号文件的精神，再次强调当前首要任务是将政社分离，建立乡政府和乡党委，负责领导本乡的经济、文化、社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作；按村民的居住状况设立村民委员会，作为基层群众性自治组织，负责办理本村公共事务和公益事业，并协助乡人民政府进行本村的行政工作和生产建设工作；根据生产需要和群众意愿逐步建立经济组织，一些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可以试行。1984年中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》指出，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。

根据上述文件可知，中央希望通过分别设立基层人民政府、基层自治组织、地区合作经济组织的方式以避免人民公社时期“政社合一”的弊端。但由于制度运行的惯性、延续性以及出于节省人员成本的考虑，村民委员会的成员和农村集体经济组织的领导班子合一设置或交叉任职已成为常态。加之党组织在政治、经济、社会等方面的权威性，以及上下级党组织之间的领导与被领导关系，使得基层人民政府、基层自治组织、地区合作经济组织三者之间存在剪不断、理还乱的微妙关系，三者间的人员配备和职能分工的界限不甚清晰。(www.xing528.com)

农村社区股份合作社是一种新型的农村集体经济组织，在农村集体资产的产权关系上实现了制度上的创新，但是其与政府之间的关系依然甚为复杂。本书前面各章着重探讨了农村社区股份合作社的内部机理，为了进一步理解和全面认识农村社区股份合作社，有必要从外部视角出发，研究农村社区股份合作社的外部关系，因此厘清农村社区股份合作社与政府的关系便成为一个重要的课题。笔者认为，关于农村社区股份合作社与政府之间的关系，可以考虑从以下两个角度进行分析：第一，从农村社区股份合作社角度看，其需要向政府缴纳税费，并在一定程度上承担着本应由政府承担的农村公共产品供给职能；第二，从政府角度看，由于农村社区股份合作社肩负着农村集体资产经营管理的重任，承担农村社区公共职能，涉及广大农民的根本利益，因而政府对其监管具有一定的必要性和特殊性。本章将从以上两个角度论述农村社区股份合作社与政府之间的关系。