政府监管的特殊性-农村社区股份合作社基本法律问题研究

如前所述，目前有关农村社区股份合作社的法律地位尚存争议，国家立法层面上未确立农村社区股份合作社的商事法人地位，但是部分地区以地方立法的形式赋予了农村社区股份合作社法人资格[81]。基于法律体系逻辑自洽性的需要、限制成员责任的需要、市场交易的需要、平衡社区公共职能与税赋负担的需要、农村社区股份合作社与我国其他法定商主体存在本质区别的现实，加之农村社区股份合作社有条件满足商法人的构成要件，因此笔者主张将农村社区股份合作社创设为一类新型企业法人。当然，将农村社区股份合作社创设为一类新型企业法人并不意味着所有进行股份合作制改革的农村集体经济组织都必须登记为该类企业法人，这还取决于集体成员的意志，因此，农村集体经济产权制度改革的成果既可能体现为一类新型商主体，也可能体现为一种新的内部收益分配机制，在后一种情形下，农村集体资产的经营管理仍通过下设实体运营的方式实现。

将农村社区股份合作社的法律地位界定为一类企业法人后，其与隶属于政府的行政组织和接受政府委托代行部分行政职权的村委会之间的差异立刻凸显，村委会虽然是基层自治组织，但有时会协助或接受政府委托代行部分行政职能，如：①救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；②社会捐助公益事业款物的管理；③国有土地的经营和管理；④土地征用补偿费用的管理；⑤代征、代缴税款；⑥有关计划生育、户籍、征兵工作等，[82]因此政府与村委会之间或多或少存在行政上的领导与被领导关系，农村社区股份合作社则不然。作为一类经济组织，农村社区股份合作社不应受政府的直接领导和管理，明确农村社区股份合作社的商事法律主体地位，可以避免政府对其经营管理的直接干预。农村社区股份合作社作为一类新型企业法人，政府对其监管程度应依其性质而有所区别。

从经济职能的角度观察，农村社区股份合作社是商主体，因此政府与农村社区股份合作社的关系和政府与企业的关系相似。“政府与企业的关系，‘政企分开’并不是政府不管企业，而是政府不能超越职权干涉属于企业内部的事务。”[83]同样，政府与农村社区股份合作社之间也存在管理与被管理的关系，但是政府并不是通过行政权力直接管理集体内部事务，而应通过立法规范集体内部的管理，再通过对农村社区股份合作社行为的合法性审查来实现农村集体资产的监管。总之，政府对于农村社区股份合作社以及农村集体资产的监管不是行政性的“命令—服从”模式，而是要建立一种“法制—遵守”模式。[84](https://www.xing528.com)

政府对农村社区股份合作社的监管虽可借鉴政府对于普通企业的监管模式，但由于农村社区股份合作社被附加了社会公共职能，政府的监管力度较之对普通企业的监管应略为严格，譬如政府通常无需对普通企业的合同进行审查或备案，而农村社区股份合作社的重大合同则可能需要做程序性审查或备案。此外，政府需要对农村社区股份合作社提供更多的指导和服务。基于国家对农村的帮扶政策以及农村社区股份合作社的特殊性质，政府有责任“扶一把”、“送一程”，如制定不具有强制约束力的示范性章程、合同等文件，以帮助农村社区股份合作社合法、规范而高效地运行。