乡镇政府与农民的互动：释放压力、走向政府法治新时代

分析完乡镇政府与制度环境的现实互动后，我们发现压力型体制下的中国乡镇政府拥有两大特征，即不独立性与自利性。这两种特征让乡镇政府既要在行为选择中受制于其他行为主体和制度的约束，又要寻找充分的空间为自身谋取利益。如果乡镇政府不能通过其行政行为和手段充分释放上级施加的压力，就必须将压力向下转移，因此农民作为农村治理体系中的最后一环，成为所有压力最终释放的节点。因此压力释放成为当下乡镇政府和农民的关系互动的基本特征，这种释放主要表现在以下三个方面：

第一，财政上的压力释放。如前所述，乡财县管的现行乡镇财政制度让乡镇政府在经济上失去独立性，这给乡镇政府以事权定财权的财政规划逻辑以巨大的影响。现实生活中由于地区发展的差异性，乡镇之间事权差异较大，乡镇的财政支出也会呈现明显的不同。乡镇财政统一由县级政府规划、管理、监督，在实践中出现了乡镇政府“有事无财”的局面，乡镇政府因此不得不通过在某些事务和职能上的自我收缩来释放压力。农民群体因组织化程度低、信息不畅等原因在与乡镇政府的博弈中处于弱势，实践中乡镇政府多选择收缩与服务农民相关的职能以节省开支。为应对上级政府释放的压力，乡镇政府在经济治理过程中的着眼点多限于上级强调的企业数量、固定资产投资额等数字指标。乡镇政府应承担的公共服务性质的职能，如农田水利、技术推广、公共设施建设等常因“无配套资金”“财力达不到”等理由被推迟和搁置，农民在和乡镇政府的互动中成为了直接的受害者。

第二，人事上的压力释放。实践中乡镇政府将上级施加的行政命令和人物继续向下摊派，以细化为各类数字的形式分解到下辖的各村级组织，导致作为村民自治组织的村委会被压力型体制覆盖，农民成为行政关系中服从命令的一方。虽然在中国的宪制秩序中，各基层自治机构的领导必须经群众的选举投票产生，但作为村落领导核心的执政党支部，其权力却是来源于上级党委，而且实践中大部分村主任的当选都经由乡镇领导的认可。这种人事制度导致农民在压力型体制中不可避免地成为压力释放的对象，乡镇政府和农民的关系成为压力释放和接受的关系，农民在一定程度上成为本不应由其履行的县级政府行政命令和指令的客体。

第三，强权和单向度的压力释放特征。政府的天然强权倾向早已被学界证实，若实践中政府和公民的关系是单向的行政命令关系，政府的政策制定和执行缺乏来自公民的约束和监督，这种倾向就会转化为事实。当下乡镇政府与农民互动中的强权化主要源于两种情况：一种是乡镇向下释放的压力过大，超出作为执行者的农民应有的能力，导致乡镇不得不通过合法或不合法的强制手段执行。另一种是农民群体在与乡镇的互动中难以发出自己的声音，导致乡镇不了解农民的现实需求而在治理过程中一味强调自身利益，政治上力求作出政绩，经济上力求捞取利益，作出了不利于农民群体的决策。农民则缺乏向上与乡镇沟通并表达诉求、影响决策的制度渠道，与乡镇政府的互动只能通过非正常、非法律的渠道表达。这种暴力化的压力释放方式发展到最后将走到一个节点：当农民的负担升高和乡镇政府的公信力与权威降低到一定程度，农民顺从的态度和行为将转变为反抗，从而给乡镇政府的利益带来巨大的威胁和变数。当下中国一些地区农村频发的群体性事件即是这一判断的最好佐证。

综上所述，我们可以归纳出乡村语境中乡镇政府和农民的关系具有以下特征：(www.xing528.com)

第一，乡镇政府在面对乡村制度语境和农民群体时扮演不同的角色，对前者弱势而对后者强势。因此乡镇政府在承接制度环境所施加压力的同时会将压力向下释放给农民群体。

第二，乡镇政府和农民之间的关系更多偏向于单向的行政命令接受关系，缺乏双向互动。农民缺乏向乡镇政府表达意见并影响其决策的制度性渠道，只能通过信访、群体性事件等非正常渠道表达对乡镇政府行政行为的不满。

第三，乡镇政府与农民关系的异常，本质上并非行为选择上的技术失灵，更多应归结于体制危机。甚至可以说，乡村制度语境是导致乡镇政府和农民关系异常的罪魁祸首。因此，寻找优化乡镇政府与农民关系的方法，首先应寻找优化制度环境乃至整个农村治理体系的方法。