完善行政复议监督指导制度，落实行政复议责任追究制度

主管行政复议工作的有关领导已经意识到：“加强对行政复议工作的指导监督，是行政机关全面履行职责的重要内容，也是保证行政复议工作整体推进、协调发展、提高质量的迫切要求。”^[29]当下行政复议制度发挥作用不好的一个重要因素就是上级行政机关对于下级行政机关、行政机关对于其行政复议机构、上级行政复议机构对下级行政复议机构的监督指导、复议机关对复议机构工作人员的监督指导等都很不到位，这是现实中存在的一个普遍现象。目前法条中虽然已有一些监督规定，例如行政复议法第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提起行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”但实践中很少落实。行政复议法第六章“法律责任”部分虽有若干追究行政复议机关和行政复议机关工作人员违法行为法律责任的规定，但条文粗疏、含义模糊、可操作性不强，实践中违法情况往往得不到及时追究。当下行政复议机关和复议机构逃避法律责任的情况相当严重。因此，应当以加重行政复议机关和复议机构责任为基础，进一步强化行政复议监督指导制度，全面提升行政复议机关和行政复议机构的责任意识。将监督指导作为县级以上各级政府以及各级政府行政复议机构的重要职责，要理清上级行政机关与下级行政复议机关、行政复议机关与其行政复议机构、上级行政复议机构与下级行政复议机构、复议机构与复议机构工作人员等之间的法律关系。例如，可否规定：对于下级行政复议机构有案不受、有错不纠的，上级行政复议机构应当责令改正，并提请主管机关对直接责任人员予以处分；对于行政复议机构不予受理的决定，申请人可以向上级行政复议机构申请复核，上级行政复议机构应当予以复核并作出决定，符合受理条件的，应当责令下级复议机构受理，必要时也可以直接受理；对于一段时间内承办的多起案件被法院终审认定有错误或被上级复议机构认定有错误的，吊销有关行政复议工作人员资格并依法给予处分，构成渎职等犯罪的，应该追究刑事责任。全面建立行政复议说明理由制度和决定书公开制度，复议机关对复议决定，必须详细说明理由，所有复议决定书，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，一律上网公开，接受社会各界评判。国务院和省级政府行政复议机构应当成立行政复议监督指导委员会，由法学专家、执业律师和资深行政法官等组成，定期按比例抽查市、县政府和省政府部门行政复议案卷，并作出评价。建立复议工作报告制度，县级以上各级政府复议机构必须每年向同级人大常委会和上级复议机构报告工作，重点报告受理案件情况、案件纠错情况、复议后案件提起诉讼情况以及法院对复议后案件的审理情况，并将报告内容向社会公开。

（原载《法学评论》2014年第4期，合作研究者：朱恒顺）

【注释】

[1]本文第一作者杨海坤曾经多次参加全国政协社会法制委员会关于行政复议法实施情况的调查；第二作者朱恒顺作为全国人大机关工作人员全面参与了全国人大常委会行政复议法执法情况检查和该法修改调研工作，行政复议法以及行政诉讼法的修改多年来引起社会广泛关注，并被列入国家立法机关的修法计划。

[2]甘藏春.关于行政复议基础理论的几点思考［J］.行政法学研究，2013（2）.

[3]2011年3月，胡锦涛同志在十七届中央政治局第二十七次集体学习时曾强调指出：特别要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为解决行政纠纷主渠道的作用。

[4]数据来源于全国人大常委会行政复议法执法检查组赴辽宁检查报告。

[5]周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革［M］.北京大学出版社，2005：5.

[6]刘莘.行政复议机构设置的基础［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2013（6）.

[7]王成华.重构行政复议程序制度保障行政复议公正解决行政争议［J］.行政法学研究，2012（2）.

[8]沈开举，郑磊.论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径［J］.甘肃行政学院学报，2009（4）.

[9]贺奇兵.论行政复议机构设置的模式选择——以行政复议有限司法化为逻辑起点［J］.政治与法律，2013（9）.

[10]刘莘.复议机构的调整是行政复议改革重中之重［N］.法制日报，2012-2-29（9）.

[11]王青斌.论我国行政复议委员会制度之完善［J］.行政法学研究，2013（2）.

[12]徐霄桐，邰楠.行政复议“官官相护”根在机构不独立［N］.中国青年报，2013-10-16（3）.

[13]周汉华主编.行政复议司法化：理论、实践与改革［M］.北京大学出版社，2005：81.

[14]刘莘.行政复议的定位之争［J］.法学论坛，2011（5）.(www.xing528.com)

[15]《南方周末》2014年3月6日第4版《官更难当了，还是更好当了——热点、敏感问题的改革光谱》一文中反映：“现在中央要求‘健全行政复议体制’，有17个省在改革文件中力挺这个旨在‘纠正违法或不当行政行为’的主张。具体操作上，提得最多的是推行行政复议委员会和集中复议权制度。”学界也多数同意这些主张。

[16]金国坤.行政复议委员会：行政复议困局的突破口［J］.国家行政学院学报，2009（6）.

[17]王胜俊.全国人大常委会执法检查组关于检查行政复议法实施情况的报告［R］.（2014-3-28）.

[18]余凌云.论行政复议法的修改［J］.清华法学，2013（4）.

[19]刘莘.行政复议改革之重——关于复议机构的重构［J］.行政法学研究，2012（2）.

[20]王静.美国行政法法官集中使用制度研究［J］.行政法学研究，2009（2）.

[21]王彦.行政诉讼当事人［M］.人民法院出版社，2005：209.

[22]方军.论中国行政复议的观念更新和制度重构［J］.环球法律评论，2004（1）.

[23]［英］特伦斯·丹提斯，阿兰·佩兹.宪制中的行政机关——结构、自治与内部控制［M］.刘刚等，译.高等教育出版社，2006：371.

[24]崔卓兰.行政自制理论的再探讨［J］.当代法学，2014（1）.

[25]崔卓兰，刘福元.行政自制理念的实践机制：行政内部分权［J］.法商研究，2009（3）.

[26]崔卓兰.行政自制理论的再探讨［J］.当代法学，2014（1）.

[27]王名扬.美国行政法［M］.中国法制出版社，1995：652-653.

[28]青锋，张水海.行政复议机关在行政诉讼中被告问题的反思［J］.行政法学研究，2013（1）.

[29]郜风涛.中华人民共和国行政复议法实施条例释解与应用［M］.人民出版社，2007：38.