中外食品安全监管体制比较:1990年食品安全法研究

1.出台背景

1984年，英国政府颁布了《1984年食品法》（Food Act of 1984）^[39]，主要适用于英格兰以及威尔士地区。虽然苏格兰和北爱尔兰地区不适用这部法律，但是这两个地方适用的食品安全监管法规仍然是经过1955年修订的《食品与药品法》。仔细比较《1984年食品法》与《1955年食品与药品法》的具体规定，我们可以发现，这两部法律所关注的重点是困扰英国食品产业时间最长、也是最为普遍的问题：食品掺假。^[40]所以对于食品卫生只是规定了相应的制定权和制定程序。比如《1984年食品法》赋予渔农粮食局（Ministry of Agriculture，Fisheries and Food，MAFF）负责制定有关食品卫生、食品成分、食品标签以及食品描述等方面的立法权限。同时还规定了，渔农粮食局下辖的食品标准部（The Food Standards Division of MAFF）统一管理食品安全的立法工作（包括负责立法草案及法律法规修正案）。但是，很显然渔农粮食局及其下属机构并没有尽到这些立法责任。

而1986年疯牛病的爆发，直接证明了《1984年食品法》并不足以应对食品卫生与安全的问题，于是，1989年英国政府对英国现行食品监管体制进行了广泛的调研，并发布了题为《食品安全：保护消费者》（Food Safety：Protecting the Consumer）的白皮书。这份白皮书在结论中表达了对于现行食品安全现状的担忧，建议英国政府进行关于食品安全监管的立法改革，重点要制定新的食品安全法案从而保证英国的食品安全。^[41]根据白皮书的建议，英国国会于1990年出台了《1990年食品安全法》，并由其取代并废除了《1984年食品法》，以此作为英国现代食品安全法律框架的核心与基础。

2.主要内容

作为目前英国食品安全法律体系的基本法，《1990年食品安全法》对于食品制造、加工、存储、物流和销售（包含进出口、食品贴标）各环节进行全面规定，处罚其中侵害公众健康和消费者利益的违法行为，旨在确保食品质量，即在食品中没有任何伤害食用者健康的物质，同时为英国现行国内食品法规提供了一个基本框架。^[42]法令主要分为序言（Preliminary）、主要条款（Main Provisions）、行政管理与强制（Administration and Enforcement）、杂项与补充（Miscellaneous and Supplemental）四个部分。

第一部分为序言。包括：“食品”和其他基本用语的含义；“出售”等的延伸含义；食品用于人类消费的假设；根据法有职责的部长；食品当局和被授权的官员；法的强制执行。第1条明确规定了食品的概念：本法所称的“食品”包括：①饮料；②用于人类消费的没有营养价值的物品与物质；③口香糖及其他类似的具有相同性质和用途的产品；④作为成分用于准备食品的物品和物质，或者其他的用于这个过程的任何物质。在明确了食品范围的同时，该条款也以“负面清单”的形式明确了保护属于《食品安全法》管辖范围内容的食品，即本法所称“食品”不包括：①当活的时候不是用于人类消费的活动物、禽类和活鱼；②用于动物、禽类或者鱼类的饲料和饲养原料；③属于1971药品滥用法（Drug Abuse Law）的受管制的药品；④属于由内阁制定的法令中所规定的例外。^[43](www.xing528.com)

第二部分为主要条款，共包括食品安全：提供对健康有害的食品、出售不符合食品安全要求的食品、可疑食品的检查与查封、改进通知、紧急禁止通知与禁止令、紧急控制令；消费者保护：出售不是所要求的特性或物质或质量的食品、虚假地描述或介绍食品；规章：食品安全与消费者保护、共同体强制执行条款、对特殊食品等的特别条款、对食品房产的登记与发照；辩护：由于另一人的过错所造成的违法行为、对应有努力的辩护、对业务过程中出版的辩护。

第三部分为行政管理与强制执行，包括行政管理：公共分析师的任用、用于检测的设施的条款；取样与分析等：样品的获取、样品的分析等、取样与分析等的规章；进入的权力和妨碍：进入的权力、对官员的妨碍等；犯罪行为：起诉的时间限制、对违法行为的惩罚、法人团体的违法行为；申诉：向治安官法庭或郡治安官的申诉、向王室法庭的申诉、对改进通告的申诉。

其中，“犯罪行为”条款专门规定了与食品卫生安全相关的犯罪行为：①制造危害健康食品罪。^[44]该罪行即可以是积极地作为，即添加危害健康的添加剂、原料，也可以是消极的不作为，即不添加应有的食品成分，比如未在食品中加入必需的防腐剂。判定该罪行的关键为是否危害健康，需要考察该食品对于食用者所造成的即时或中长期的影响。例如，在专供糖尿病人食用的食品中添加过量的糖即被视为是对健康造成伤害，触犯了该罪行。就犯罪故意而言，“故意”与否不影响该罪的成立。^[45]②销售假冒伪劣食品罪。^[46]本罪所指的“假冒伪劣食品”是指不符合食品安全标准的食品。本罪的构成要件主要包括：销售；以销售为目的的提供、展示、发布广告，为了销售或预备销售而持有，以及寄售。③欺诈或误导性描述食品罪。^[47]该罪所指的是在食品标签、广告等食品展示中就食品性质、原料成分或质量进行误导性描述的行为，比如将采用传统奶油纸盒包装的非奶油食品同其他奶油食品一同放置，使消费者误以为其是奶油。^[48]

《1990年食品安全法》颁布9年之后，英国国会又通过了一项重要的食品安全监管法律——《1999年食品标准法》，由于该法颁布的目的就是为了设立英国食品标准管理局（Food Standards Agency，FSA），所以关于该法的主要内容在下一部分予以介绍。