京津冀协同发展的具体路径及区域法治建设研究成果

京津冀协同发展，不仅意味着产业协同、规划协同，更意味着法治协同。目前，由于区域法治理念及实践的缺位，导致京津冀三地的法治发展状况极具不平衡性，在地方立法、行政执法以及司法领域均有表现。京津冀三地应当着力加强区域法治建设，构建区域法治协调机制，为京津冀经济与社会的一体化发展提供良好的法治环境。

第一，加强京津冀城市功能定位的立法保障。《纲要》 已对京津冀三地的城市功能定位予以明确：北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心；天津为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革先行示范区；河北为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。今后，京津冀三地的地方立法工作，均应围绕京津冀三地的城市功能定位进行，要服务于京津冀协同发展重大国家战略。凡是与京津冀城市功能定位和协同发展战略不符的立法规范，均应及时予以修订。据报道，河北省为支持京津冀协同发展战略已经废止7部、修订11部地方性法规，北京市、天津市也在计划清理相关地方性法规。上述做法值得称赞，但是还应指出，仅仅废止和修订相关地方性法规还远远不够，立法机关需要将 《纲要》 对京津冀三地城市功能定位的规定，上升到立法的层面加以保障。在国家法律尚未有统一规范的情况下，京津冀三地地方立法机关可以先行以地方性法规的形式，专门对 《纲要》 确定的城市功能定位提供地方立法保障。

第二，软硬并举，探索完善京津冀区域法治体系。京津冀区域法治体系，既包括传统的硬法体系，比如三地的地方性法规、地方政府规章等，又包括新兴的软法体系，比如，区域立法规划、区域立法备忘录等。软法虽然在强制力、执行力等法效力方面比不上硬法，但是因其天然的灵活多样、可协调性强等特性，在区域间事务处理、国家间事务处理等领域，发挥着重要作用。京津冀三地立法机关和行政机关，应当重视区域软法在推动京津冀协同发展中的重要作用，有意识地建立京津冀区域软法体系，不断完善京津冀区域软法制度，探索形成一套既遵循了国家法治建设的基本框架和路径，也糅合了三地地方法治的独特实践与经验的京津冀区域法治体系。

第三，依法有序疏解非首都功能。北京作为新中国的首都，长期以来承载了过多的城市功能，导致产业高度集聚、人口极速膨胀、资源开发过度。北京在成为中国特大型城市的同时，也患上了严重的 “城市病”：交通拥堵、空气污染、人均资源严重不足。为将北京建设成为国际一流的和谐宜居之都，《纲要》提出，要有序疏解北京非首都功能。何为非首都功能？对此，北京市发改委主任卢彦解释为：“凡是不符合首都城市战略定位的功能都可以认为是非首都功能。” 结合上述 “四个中心” 的北京城市功能定位，凡是与建设政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心不符的，都是非首都功能。对于非首都功能的有序疏解，迫切需要通过法律进行规范。一要通过立法明确非首都功能疏解的目标与任务；二要通过立法对从事非首都功能疏解工作的部门进行授权，规定这些部门在非首都功能疏解工作中的权力边界、权力行使方式以及应当遵循的程序规范等；三是要充分保障被疏解群体的权利，注意在疏解工作中认真对待被疏解群体反映的意见和建议，通过适当的经济补偿、费用补贴等方式保障被疏解群体的经济利益不受损失。(https://www.xing528.com)

第四，加强重点领域执法，实现京津冀区域行政执法的统一和高效。“徒法不足以自行。” 京津冀要真正实现协同发展，必须要加强执法建设，以重点领域执法为突破口，带动实现区域执法一体化。《纲要》 指出，京津冀协同发展，要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。上述交通、环境、产业三个领域即是当前迫切需要加强执法建设的重点领域。对此，需要统一京津冀三地在交通、环境等领域的执法主体、执法标准、执法程序和执法方式，避免执法中的地方保护主义。仅以执法标准为例，对于道路超载行为和环境污染行为的处罚，京津冀三地要统一处罚标准，避免同一违法行为在三地遭遇不同的处罚措施，造成客观上纵容违法行为向处罚较轻地区集聚的后果。北京市交通信息中心副主任陈智宏提出，对于超限和超载，不能河北一个标准，北京又是另一个标准。此外，针对三地行政执法中遇到的冲突与障碍，还应当探索构建合适的执法协调机制，及时妥善地解决三地执法中遇到的矛盾和问题。

第五，重视多方合作治理，依法推动京津冀区域善治格局的建立。京津冀协同发展，就法治层面而言是一个系统工程，既牵扯到区域立法、区域执法与区域司法问题，又牵扯到中央与地方关系的协调问题，还牵扯到政府与市场、政府与社会关系的法治化等问题，必须通盘考虑，整体推进。

当前，需要将京津冀协同发展纳入合作治理的大环境，推动京津冀区域治理模式的变革，将 “命令-服从” 的封闭式行政管理模式变革为 “合作-共赢” 的开放式合作治理模式，同时，要在京津冀基础设施投资等重点领域探索实现政府与社会资本的合作，引导社会资本依法参与京津冀区域经济建设，力促早日实现京津冀协同发展重大国家战略。