完善征收制度，构建暴力拆迁防范体系

“暴力拆迁”既给政府形象带来巨大损害，也给社会和谐稳定带来挑战。在当前形势下，必须完善征收制度，构建“暴力拆迁”防范体系。

（一）建立健全法律制度，防止违法“暴力强拆”

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，对于规范房地产拆迁行为，减少“暴力强拆”，具有进步意义。如既赋予了被征收人对强制征收的异议权，也将强制征收权归还到了真正属于它的司法机关^[22]，避免行政机关随意强制征收，有效保障了被征收人的利益；明确了暴力等非法搬迁的责任^[23]，对“暴力拆迁”起到了明显的遏制作用；规定了房地产价值评估程序，对被征收人得到合理、公平的补偿又向前迈出了重要一步；确立了先补后搬原则，避免征收人在被征收人搬迁后，利用国家权力为对被征收人利益产生损害的行为等。这些新制度的确立与实施，有效地规范了房地产征收秩序，维护了被征收人的合法权益，但面对现实中仍频频发生的“暴力强拆”现象，现行的法律制度仍显不足，还应进一步完善。

1.尽快制定《征收征用法》

制定《征收征用法》可以对“暴力拆迁”进行一次性彻底解决。《物权法》第42条和第44条对征收进行了总括性、原则性规定，“《物权法》在规定征收征用制度之后，关于征收征用的具体法律规范是对《物权法》相关内容的落实，所以《征收征用法》是物权法的补充法”^[24]。《征收征用法》的制定可将目前的《国有土地上房屋征收与补偿条例》由行政法规提升至法律层次，以法律的高度对征收行为进行明确、详细地规定，特别对“暴力拆迁”会起到良好的规范作用。《征收征用法》的制定，也可以使国有与农村集体所有的土地、房屋征收与补偿问题进行全面规范，让农村集体土地与房屋征收有法可依，对于缓解城乡对立，缩小城乡差距具有积极意义。

2.完善、细化现行相关法律制度

在房地产征收实践中存在两种不良表现：一种是为完成征收任务而采取暴力、胁迫等手段强迫被征收人搬迁，并不给予或不充分给予被征收人补偿安置的行为；另一种行为是为了完成任务而提高个别被征收人的补偿金。第一种现象会给被征收人的财产权，甚至是生命健康权造成严重损害，第二种现象则破坏了房地产征收的公平、公正秩序^[25]。鉴于以上两种情况，笔者认为，应进一步完善并细化现行法律规定，规范强制征收程序，确保实践中有法可依。一是，要严格的强制征收条件，做到充分补偿、程序正当，在制度上防止“暴力拆迁”；二是，要完善申请和审查程序，法院要审查执行强制征收主体、强制征收方式及相关内容是否合法；三是，要设立临时安置措施，对不履行义务的被征收人进行强制征收，应提供必要安置场所，对于采取强制征收给被征收人的合法利益带来损害的，还应对其进行补偿；四是，要明确法律责任承担，避免因征收人、审查人利用权力违法，也避免被征收人暴力抗法。

3.畅通救济渠道，完善法律责任追究制度

《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然将强制征收的权力交由法院执行，并且在强制执行前赋予了被征收人申请行政复议和行政诉讼的权利，但对于被征收人的权益能否起到真正作用是值得商榷的。原因在于被征收人申请行政复议或行政诉讼的权利能否真正实现；法院对强制拆迁的司法审查能否真正摆脱行政干预，形成独立判断，维护法治权威，这些都值得怀疑；加之强制征收执行的救济措施也还是空白，使《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实际执行效果大打折扣，因此，要在现有的法律制度基础上，畅通救济渠道，完善法律责任追究制度。一是要提高司法机关在房地产征收中的参与度，司法机关的介入可以促进房地产征收更加公平、公正，提高公信度；二是要增加强制征收执行中的救济程序，如可以赋予被征收人强制执行过程中申请暂停执行的权利，弥补被征收人在法定期限内因没有申请行政复议或行政诉讼，而直接被强制执行的制度漏洞；三是要建立法律责任追究制度，进一步提高法院对强制征收申请的审查权的独立性。

4.完善相关制度，鼓励公众参与

让征收在阳光下运行是促进房地产征收和谐进行的重要保障，也有利于将问题解决在源头，避免矛盾集中爆发，导致“暴力拆迁”发生。首先，要确保信息公开，要利用现代科技，“在网上发布监督平台，将有关拆迁案的所有细节公之于众，供大家检验是否实践中是按拆迁安置方案进行的”^[26]，确保做到事前征求意见、事中接受监督、事后做好回访；其次，要引入质询制度，被征收人或其他群众对征收的各个细节均可以提出质疑，征收人对于被征收人和群众的质疑要进行答复，并根据被征收人和群众的质疑意见对征收细节作必要修改；再次，要完善听证制度，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定听证程序，但“听证会的目的是希望双方能够经过民主讨论、共同协商来达到双方的满意，而规定不能厚此薄彼，应将属于征收范围内的所有情况都规定可以召开听证会”^[27]。(www.xing528.com)

（二）建立科学、合理的补偿体系

合理的补偿是防止“暴力拆迁”的关键所在，在合法利益得到有效、充分保障的情况下，被征收人才能信服地履行搬迁义务。因此，要对现行的征收补偿体系进行合理设计与完善。

1.增加补偿类目

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了三项补偿内容，即房屋价值、搬迁与临时安置补偿、停产停业损失补偿，备受关注的土地使用权补偿并未提及。土地使用权作为房地产中不可分割的一部分，其价值并不会比房屋本身低，被征收人获得土地使用权是通过支付出让金实现的，并且具有使用年限。不对土地使用权进行补偿对被征收人是不公平的，有学者甚至认为导致拆迁纠纷“就是因为在计算补偿额度时，土地的使用权本身不包括在补偿的范围之内”^[28]。因此，笔者认为应将土地使用权纳入补偿范围，如此才能体现房地产的价值。在集体土地征收实践中，补偿项目只有土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。虽然对土地价值进行了补偿，但涉及农民重要经济利益的土地承包经营权也没有合理解决，而土地承包经营权却又是农民享有的集体土地的最为重要的权益。因此，“土地承包经营权应当作为一项独立征收客体而予以补偿”^[29]，让被征收人得到合理的补偿。

2.补偿标准应与市场接轨

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定“对于被征收人房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，这一规定在实践中并不好操作。目前的房地产征收补偿基本靠政府文件规定的形式确定，而这一规定至少需要执行两三年才能根据经济发展情况更改。在房价增长以日计算的现在，两三年更新一次补偿标准显然已经完全不符合现实状况，而且对于“类似房地产”如何定义也有待明确。因此，要建立补偿标准与市场价格机制对接制度，让征收随时反映市场变化。一是，房地产价值是由市场确定的，不是政府定的问题，政府不应以规范性文件的形式确定补偿价格，而是应该在充分调研房地产市场的前提下制定指导价，并根据房地产行业发展变化形势随时更新；二是，对于“类似房地产”定义，主要应根据地域分布进行，对于房屋装修、层数等也应充分考虑；三是，对于农村土地补偿问题，应从保护农民利益的角度，逐渐与城镇征收统一标准，减少二元化带来的负面影响。

3.将征收与就业等社会保障制度有效衔接

目前，在集体土地征收中对失地农民的补偿方式是单一的金钱补偿。土地是生产资料，土地被征收后，农民无法再进行农业生产，靠单一的“输血”给予补偿金，无法弥补土地被征收带来的利益损害。对农民的补偿应从“输血”转变成“造血”，一是，解决就业问题，给失地农民安排一份合理职业；二是，建立完善的社会保障体系，“构建失地农民社会保障体系，合理确定保障水平”^[30]，这是解决补偿问题的最佳办法。

总之，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然对房地产征收起到了进一步规范的作用，但“暴力拆迁”问题却并没有因此而得到彻底解决。应当在此基础上，进一步完善制度、落实责任、充分补偿，并在此基础上被征收人自愿、积极配合，只有各方充分协商、相互理解，才能构建和谐的房地产征收秩序。