完善土地征收补偿制度，实现善治要求

我国正处在社会转型的关键时期，经济市场化正在完善，政治民主化正在推进。转型的过程也是各种利益分化组合的过程，是各种结构性矛盾积聚与引发的过程，这些矛盾与问题若不能得到良好处理，社会转型就难以顺利完成。但无论如何，建设一个利益协调、秩序平和、矛盾与冲突可控的社会是各利益主体都追求的目标。土地征收及其补偿领域是社会矛盾与冲突集中的领域，这个领域的问题若得不到良好解决，则建设和谐有序社会的目标就难以达成。过去数十年的经验证明，土地征收及其补偿领域的问题，运用传统的管理理念，单纯依靠政府的力量、运用传统的管理方式是不能有效解决的。为此，有必要在土地征收与补偿领域引入治理的理念，将土地征收与补偿作为国家与社会治理的一个重要环节来对待。

基于治理的视角，前文对土地征收补偿范围与方式、土地征收补偿标准、土地征收补偿分配、土地征收补偿程序等进行了逐项的分析和论证，通过分析论证，我们可以得出以下结论：

一、有关现行土地征收补偿制度及其实践的基本判断

1.目前的土地征收补偿制度需进一步完善。现行土地征收补偿制度在范围上较为狭窄，在方式上较为杂乱，在标准上以原用途为基础按产值倍数进行补偿，在分配上不规范，在程序上不完善。这种补偿尽管在过去十余年时间的实践中有了一些改进，但总体上仍需改善。

2.土地征收补偿制度的法律实践与法律表达并不一致。土地征收与补偿制度的宪法依据主要体现于宪法第10条第3款，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。其直接的法律依据是土地管理法，另外，物权法、农村土地承包法等法律对土地征收及其补偿也有涉及。这些法律中，土地管理法的规定涉及土地征收补偿的范围和方式、补偿的标准与补偿的程序，但其规定在范围、方式和程序方面是非常原则性的，在补偿标准方面则是在原用途基础上按产值倍数法进行补偿，不能体现公正补偿的要求。在实践中，政府对行政征收补偿制度进行了完善，相对于法律的规定，补偿的范围更宽、方式更多、程序更全，补偿的标准甚至在一定范围内已经超出了原用途基础上的产值倍数标准，而纳入了一定的市场因素。换言之，土地征收补偿制度的表达与实践是不一致的，实践中在一定程度上已经超越了法律的规定。

二、土地征收补偿制度及其实施现状的成因

土地征收补偿的不公正是客观存在的，其所积聚和引发的社会矛盾可能危及社会稳定，必须予以高度重视。但是，土地征收补偿问题的症结不在于补偿本身，甚至也不在于土地征收制度，而在于现行土地征收及其补偿赖以生存的制度与社会环境：

1.土地所有制。按照我国宪法规定，土地要么归国家所有，要么归集体所有，并且“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，这一规定确立了土地的公有制，并明确了土地所有权不允许交易。在集体所有权之下，土地补偿费与安置补助费通常都是以集体为补偿对象，但集体的特性决定了这些补偿还须在作为集体成员的农民之间进行再分配，而这个再分配的过程也同样是重要的矛盾积聚点。

2.土地财政。当前，中央与地方实行分税制，中央取得了大部分的财政收入，但在公共事务分配上，地方却承担了远超其所获财政收入比率的公共职责。于是，为履行这些职责，同时某些地方官员也为了完成政绩目标，土地财政愈演愈烈，地方政府依赖土地征收与出让的差价获取其所需收入，从而，土地征收实施公正补偿也就成了不可能达成的目标。

3.市场经济。随着市场经济的发展，人们越来越清楚地认识到了土地的价值，而国家没有对土地征收补偿进行实质性的调整。在这种情形之下，纠纷自然越来越激烈，矛盾也不断积聚与引发。

4.法治现状。土地征收补偿领域各种问题的积聚与引发。现实中，经常出现越能“折腾”的人越能得到更多补偿的现象，这种现象产生了强烈的反向示范效应，让人们认为“会哭的孩子有奶吃”，于是“钉子户”越来越多，土地征收补偿矛盾与冲突也愈演愈烈。^[1]这种补偿不公的现象时有发生，其背后原因则在于法治的理念没有得以确立，导致土地征收补偿不规范，因人施法、区别对待。而土地征收补偿实践中政府所作的对农民有利的安排，尽管客观上有助于农民维护其权利，但它同样也反映了法治的不健全，反映了政府可在法律规定之外，甚至违反法律规定对农民作出让步。

5.民主与公众参与。现行土地征收补偿制度是单向的，政府在统治的理念之下，单方作出了土地征收与补偿的制度安排，作为被征地方的农民，不能充分地参与到土地征收及其补偿过程中去，虽然在实践之中，被征地农民的参与权一定程度上得到了尊重，诸如征询意见、听证等参与制度开始建立，但从整体上讲，现有的参与制度并不完善，参与主要是形式意义上的。(www.xing528.com)

三、按照善治的要求改革和完善土地征收补偿制度

按照善治的要求，土地征收补偿要达成公正补偿、保证和促进社会经济顺利发展的目标，就必须从以下几个方面实施改革：

1.将土地征收补偿纳入土地制度完善的大视野。治理是一个由多方主体共同努力达成公共利益的过程，它不是一套规则，也不是单纯的政府活动。在治理的视野下考虑土地征收补偿的完善，就不能孤立地看待其本身，而必须将它纳入土地制度的整体框架。事实上，如果无视现有的土地所有制和土地征收制度，孤立地看待土地征收补偿制度，是不可能解决这一制度存在的诸多问题的。为此，必须在土地征收中严格限定征收的范围，只有为了公共利益的需要，才能实施土地征收行为。与此相应的，是改革现行的建设用地制度，打破（除特殊情况外）所有建设都必须在国有土地上进行的规定，扩大和推广当前正在试点的集体经营性建设用地入市，使集体的建设用地可与国有建设用地一样平等地进入市场，这样就可有效减少土地征收与补偿的矛盾与冲突。在条件成熟时，也可对现行的土地集体所有制进行通盘考虑，探索是否有更符合中国农村实际的土地所有权制度。

2.确立公正补偿的基本理念。治理尽管具有技术性的特征，但同样应该体现特定的价值。现行土地征收补偿的基本理念是“原用途”补偿，农民不能分享土地增值收益。建立能使国家、集体、个人利益达到均衡的机制，从制度上消除土地利用中“囚徒困境博弈”的利益诱因。^[2]只有这样，才能有效缓解和平息土地征收领域日益突出的矛盾与冲突，维护社会的和谐与稳定；政府才可能真正提高行政效率、降低行政成本、更好获取公众支持，增强其合法性（正当性）。

3.完善土地征收过程中的信息公开与公众参与制度。按照善治的要求，治理应该体现透明性与回应性，在公共权威的主导下，在各相关方的参与下，共同达成公共利益。为此，在土地征收与补偿制度的完善中，必须确立信息公开制度与公众参与制度，使土地征收从一个单向度的政府行为，成为一个多向度的公共利益达成与农民权益维护的协商合作过程。就前者而言，凡是与土地征收相关的信息，都应该向被征地农民公开，让农民充分掌握与土地征收相关的信息，既有利于农民作出维护自身权利的决定，也有利于提高土地征收行为的透明度。就后者而言，在土地征收与补偿的整个过程中，都要有被征地农民乃至社会公众的参与，并且保证参与者的意见得到充分的重视和慎重的考虑，让被征地农民真正成为土地征收这一公共活动的主体，而不仅仅是消极的被征收对象。这样才能一方面促进公共利益的达成，另一方面促进农民合法权益的保护。

4.法治的确立。法治是善治的基本要求，“没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治”。^[3]土地征收及其补偿制度，本身应该是一项严格的法律制度，以公共利益的达成为目标，同时也对由此受损的公民权益予以公正的补偿。但从现行土地征收及其补偿制度的实践看，法治理念并没有真正得以确立，不按法律规定实施土地征收的现象多有所见。为达到有效实现公共利益并维护公民权利的目标，就必须坚定树立法治理念，制定良好法律，严格实施生效的法律，对违法者严格追究其责任，让法律成为土地征收的最高准则。只有这样，才可保证土地征收补偿的公正实施，保证土地征收的顺利完成，预防和减少土地征收及其补偿过程中各种矛盾与冲突的产生。

【注释】

[1]所谓“钉子户”并不意味着他们的要求都是不合理的，但在很多时候，“钉子户”之所以成为“钉子户”，主要原因即在于他们观察到成为“钉子户”可得到更多的补偿。

[2]谢志岿、曹景钧：《如何制度化解决当前中国土地问题——对土地管理制度改革目标模式的探讨》，载《中国行政管理》2012年第1期。

[3]俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，载《南京社会科学》2001年第9期。