中国高等教育拨款模式演变及研究结果

我国高等教育拨款模式主要经历了三个阶段，第一个阶段是从中华人民共和国成立初期至1985年的“基数+发展”的渐进式拨款模式，要求高等院校“专款专用、结余上缴”；第二个阶段是从1986年起改用的“综合定额+专项补助”的拨款模式，高等院校实行“包干使用、超支不补、结余留用”这种模式。^[8]第三个阶段是2002年开始的“基本支出预算+项目支出预算”的模式。

（一）第一阶段：“基数+发展”模式

从1949年到1985年，高等院校经费的核拨基本上是按照“定员定额”的办法进行的，依据事业单位机构规模的大小或者事业单位发展的需求合理地确定其各种人员编制、房屋以及设备标准、行政和业务费用的开支额度、器材的储备量等。^[9]使用此种方法针对高等院校进行核拨经费，其基本的公式可以概括为某高等院校所获得的拨款总额就等于提前预设的各项定额标准分别与其相应的定员数相乘然后再将其加总。通过这种定员定额方法，财政部门向高等教育主管部门核拨经费，高等教育主管部门再向其所属的高等院校拨付经费。由此可见，当时政府在对高等院校的拨款进行核定时，主要是依据“基数+发展”的方式来对高等教育经费予以分配，即各高等院校当年的经费分配额是以其前一年所分配的份额为基础，再辅之以考虑其当年的事业发展变化的情况而定。可见，这是一种呈现出“渐进式特征”的高等教育经费的拨付方法，它是以高等院校的历史支出结果为基础，并不是基于对其实际需求进行合理的成本分析。因此，在制定每年所需拨付经费预算的时候，高等院校前一年的花费便成了决策机构所遵循的唯一关键的标准，而不是每所高等院校的实际运行需求。

（二）第二阶段：“综合定额+专项补助模式”

财政部、原国家教委1986年10月颁发的《高等学校财务管理改革实施办法》规定：“高等学校年度教育事业费预算，由主管部门按照不同科类、不同层次学生的需要和学校所在地区的不同情况，结合国家财力的可能，按‘综合定额加专项补助’的办法进行核定。”根据此规定，我国确立了全国各级财政针对各级教育主管部门所属高等院校的教育事业费核定应采用“综合定额+专项补助”的办法。在“综合定额+专项补助”的分配方式下，各高等院校的教育经费则变成由两部分构成，一部分就是综合定额，它是依据相关的政府主管部门针对不同层次、不同类型、不同地区的学生所制定的生均经费的定额标准以及各高等院校的在校生数来核定下达，即运用生均拨款标准乘以政策参数（在校生数）而得出。当然，其中的“定额”标准会根据经济社会发展的变化和进步，需要在考虑物价的基础上对其做出适当调整。另一部分就是“专项补助”，其实质是对“综合定额”的一种补充，主要是针对各高等院校特殊需要的考虑，由财政部门与高等教育主管部门按照国家的政策导向以及高等院校的特殊需要而单纯核拨给高等院校使用的专项性经费。(www.xing528.com)

这种拨款模式与“基数+发展”的拨款模式相比较而言，存在其明显的优势。它对高等院校的办学规模予以了综合考虑，并且在一定程度上与高等院校的办学需求相吻合，有利于合理地配置高等教育经费。另外，对各高等院校实行“包干使用、超支不补、结余留用”的政策，因此各高等院校对拨款可以进行自主安排与使用，并且在一定程度上可以有效地防止高等院校资金的浪费，促进各高等院校办学的积极性。但同时必须注意该种拨款模式可能会导致高等院校盲目扩招进而对办学规模失去理性，并且该模式仍不能反映高等院校的实际办学成本。

（三）第三阶段：“基本支出预算+项目支出预算”

自2002年开始，财政部对中央直属的高等院校的预算核定模式为：基本支出预算+项目支出预算。预算拨款体系包括基本支出和项目支出两部分，占比约为6∶4。其中，“基本支出预算”是按照定员定额的方式进行管理，主要是为了保障各高等院校能够正常运转进而完成其日常性的工作任务，用于人员经费支出与日常公用经费支出的生均综合定额拨款，还包括离退休补助经费等政策性经费。而生均综合定额拨款的标准则又是依据“人员经费基本持平、公用经费体现差异”这一基本原则而制定的。本科层次教育的生均综合定额依据12个大类学科的设置方法进而设定不同档次的学科折算系数，从而针对不同的专业实行不同的经费定额标准，据以体现出不同专业在办学成本方面所存在的差异，除此之外，还针对少数特殊高等院校以及部分特殊专业进行倾向性的拨款。而针对研究生层次教育的生均综合定额仅仅只是按照硕士与博士的区别而分别设定统一的拨款标准，目前并未将学科以及学校层面的差异予以考虑。“项目支出预算”则是中央财政为完成其特定的工作任务或者事业发展目标而予以拨付的专项性经费。项目支出主要用于高等院校完成特定的工作任务或事业发展目标，主要包括用于改善办学条件、教学科研、重点建设等方面的13个项目。这一专项经费则是与国家经济社会的发展战略、高等教育事业的自身发展需要以及国家财政情况相适应而设立的。目前，教育类项目支出预算拨款可以分为重点引导类、改善办学条件类、绩效引导类、学生资助类、国际交流类以及其他类别。总体而言，该模式能够抓住高等院校办学的核心成本——招生规模这一要素进行拨付办学经费，重点突出整个办学经费中的“生均经费拨款”的地位，资金的使用效率问题在一定程度上能够解决。