HEFCE的运作职能和公共资金使用问责

英格兰的HEFCE负责在BIS国务大臣设定的指导方针下向高等教育机构分配资金、制定政策。HEFCE作为一个执行性的非政府部门公共机构，在政府与高等院校之间发挥中介作用。HEFCE要在法律规定和政策框架下进行运作，其最重要的职能就是将政府决定的拨款总额向高等院校进行分配，通过拨款来引导高等院校实施政府制定的高教政策，提高教学水平和科研质量。

作为一个公共机构，HEFCE给予高等院校的拨款资金以及自身大部分运行经费都来自政府拨款，因此，HEFCE要对公共资金的合法、合规使用向政府与公众负责，加大对公共资金使用的问责，是新的拨款模式下一个很重要的内容。我国高等教育拨款咨询委员会的主要服务对象是政府，其核心职能是利用专业优势为政府在高等院校中科学合理地分配教育经费投入提供咨询意见，以优化高等教育财政经费使用绩效，促进高等教育科学发展。同时，为更好地服务于政府推动高等教育科学发展的意图，委员会亦应向高等院校给予相关指导、建议和督促。

（一）委员会之地位功能——二元中介

高等教育拨款咨询委员会不是政府的一个部门，而是承接政府对高等院校拨款的事业性中介机构，作为政府与高等院校之间的一个具有缓冲功能的机构，能够避免政府对高等院校所进行的直接干预的行为，使其由过去的直接行政干预转变为间接的政策指导。在业务上，高等教育拨款咨询委员会则接受政府的指导；在运作上，高等教育拨款咨询委员会则具有相对的独立性。一方面，可以说它是政府的助手，能够帮助政府将相应的责任赋予各高等院校；另一方面，可以说它又是高等院校的代言人，能够帮助各高等院校向政府提出发展要求。其职能是帮助政府制定高等院校的整体性财政计划，并帮助明确各高等院校使用经费所应承担的义务，恰当地运用其评估及拨款功能，并将拨款与评估的结果相挂钩，以确保经费使用的效益及效率等；同时，它本身也要接受来自政府部门和社会的监督。成立专门的高等教育拨款咨询委员会有利于政府职能的转变，有利于保证财政拨款公平性的实现，有利于促进高等院校办学自主发展权的落实，有利于促使政府对高等院校拨款透明性的提高，也促使高等院校能够充分地履行其社会职责。

我国设立的高等教育拨款咨询委员会，其功能之一便是与发达国家和地区的高等教育财政拨款体制中所设立的中介组织相似，发挥中介作用。高等教育拨款咨询委员会其主要职能虽然是在评估基础上的拨款功能，或者说高等教育拨款咨询委员会设立的首要目的便是为了完善政府向高等院校的拨款制度。但是其在顺利完成拨款功能之前，首先担任的是中介的功能，充当了高等院校和政府之间的“缓冲器”，在政府与高等院校之间发挥着纽带的作用。我国设立的高等教育拨款咨询委员会，从根本上改变了我国高等教育财政经费的分配体制，打破了政府垄断高等教育经费决策的作法，变“政府－高等院校”的二元运作结构为“政府－中介－高等院校”的三元运作体制。一方面连接着政府，帮助政府把相应的责任赋予高等学校；另一方面它又直接面对高等学校，帮助学校向政府提出要求。

担当中介角色的高等教育拨款咨询委员会在发挥中介作用时，其应深知在此期间维护大学的自治权的重要性。高等院校高质量的教学和科研很大程度上归功于相对较少的政府干预。因此，在我国政府拨款作为高等院校主要财政来源的情况下，真正运作好自身缓冲中介组织的权力，保护好高等院校自主发展是非常重要的。与此同时，高等教育拨款咨询委员会在政府财政拨款相对较少或无法完全公平的分配时，其还有一项任务便是舒缓高等学校的不满情绪，即如何较为公正地分配与高等院校实际需要存在差距的经费。因此，高等教育拨款咨询委员会在避免大学受到政府过多干扰的同时，同样也可能成为政府逃避责任的“替罪羊”，这一中介作用可谓是如履薄冰。正因此，高等教育拨款咨询委员会的权力及权限范围更应通过法律途径得以保障。

（二）委员会之必要功能——教育评估

高等教育拨款咨询委员会对高等院校进行评估，是向各高等院校进行拨款的前提，即拨款之前必须对各高等院校的情况予以掌握。高等教育拨款咨询委员会对高等院校的办学水平、教育质量或社会声誉作出评估与鉴定，这也是其进行拨款的前提。首先，为政府教育决策提供相关依据。政府作为高等院校的拨款主体，其为适应社会发展进步、顺应高等院校发展需求进而作出相应的政策调整，则必须依赖于对高等院校运行状况、办学水平、教学质量、科研水平等方面有一个清晰的认识，而这种认知的获得便是通过高等教育拨款咨询委员会来实现的。高等教育拨款咨询委员会是介于政府和学校之间的中介组织，由有关专家组成，其职能是对高等院校进行综合评估和专项评估，就拨款而言，对学校资源利用效率和效益根据评价指标体系进行评估，将学校分成若干等级并公开化，作为拨款分配的依据，评估定期举行。其次，通过评估使高等院校和政府相互沟通。高等教育拨款咨询委员会对高等院校自身办学质量进行评估和诊断，高等院校能客观、全面地认识到自身的现实条件和办学情况，因而能激励自己增强质量意识和质量责任感，不断提高办学条件，改善办学过程，自觉维持和提高办学质量。在督促高等院校提高教育质量以实现政府目标的同时，评估中介组织也代表高等院校向政府反映它们的呼声和需求，为政府与高等院校之间的良好沟通搭建了一个畅通的平台。

（三）委员会之核心功能——财政拨款

高等教育拨款咨询委员会的设立之最主要目的便是实现政府对高等院校进行合理的财政拨款。作为政府与高等院校之间的中介组织，高等教育拨款咨询委员会需要通过完成拨款工作，将政府的高等教育政策传达给高等院校，并通过拨款重点的变化而对高等院校的发展形成导向性作用。高等教育拨款咨询委员会拨款工作的完成不可能通过随意性的分配实现，而是需要通过大量的辅助性工作以程序化的方式实现。拨款功能的实现，首先要对高等院校进行拨款评估，而评估则需要设计完善的评估方法，如评估范围的确定、评估公式的制定、评估系数的分配等，以此进而确定不同高等院校的拨款级别。而拨款级别的确定只是拨款工作的前提。拨款工作的具体实施还需要高等教育拨款咨询委员会具备相应职能的工作部门，而这一部门的存在很显然不能直接等同于整个高等教育拨款咨询委员会的存在价值。这又进一步涉及整个高等教育拨款咨询委员会的机构设置问题，内部必然有相应的工作部门，并且是基于其不同职能便需要不同的工作部门及其人员。工作部门及其人员则是拨款工作进行的主体要素，主体要素的具备仍然无法完成整个拨款工作，还需要有完善的拨款程序的设计，因为程序是整个拨款工作规范化的重要保障。因此，拨款工作的进行必须需要具备评估工作的完成、拨款主体因素、程序因素等方面的工作。除此之外，因为拨款功能只是高等教育拨款咨询委员会的职能之一，因此，为协调其各种功能的发挥，必然还要有协调机制的存在，这也是保证整个拨款功能实现的重要组成部分。(www.xing528.com)

（四）委员会之辅助功能——咨询与建议

高等教育拨款咨询委员会作为中介组织，其拨款功能的发挥是以其对高等院校进行评估为基础的。而在评估过程中，其通过采集大量的评估信息来对高等院校做出科学的评估鉴定，如此一来便掌握了有关高等院校的大量信息，同时对政府针对高等院校的政策资源也十分熟悉，因此，可以为二者之间实现更高效的信息交流提供了可能。也正基于此，高等教育拨款咨询委员会可以为政府与高等院校提供建议和咨询。高等教育拨款咨询委员会除了调查大学财政需要以及向政府提供大学拨款咨询外，还负责收集、检验和提供国内外与大学教育有关的信息；在和大学及其他机构协商的基础上，协助制订及执行为充分满足国家需要的大学发展计划。提出关于高等教育措施以及与这些措施有关的资源集中分配的建议。

它主要提供三类咨询服务：①为政府提供政策调查和决策咨询。在评估鉴定的实践过程中，高等教育拨款咨询委员会收集到丰富的关于高等院校教育质量发展的信息，如果对这些信息和数据进行综合整理并加以深入、细致分析，则可成为政府制定教育政策时的有效参考，为政府决策提供数据支持。②为高等院校提供教育发展战略方面的咨询。高等教育拨款咨询委员会可以建议高等院校致力于制定一个明确的方针，根据这个方针可以研究和决定今后若干年内学校发展的许多问题，这个方针要与学校的财力状况和前景相适应。高等教育拨款咨询委员会的建议虽然没有强制性，但是其导向性影响着政府的拨款，间接地影响着公众对大学的认可程度。并且其建议是建立在充分的调查基础之上的，较为客观地反映了大学生教育发展的实际情况。随着社会主义市场经济体制改革的深入，当前社会对于教育产业化的呼声日益高涨，高等院校之间的竞争也越来越激烈。高等院校如果要在激烈竞争的氛围中更好发展自身，就必须形成自己独特的办学特色。在这种情况下，高等院校可以寻求高等教育拨款咨询委员会的帮助，委托其对自身进行客观地评估，全面了解高等院校信息，促使自己能正确定位，制定适合的发展战略。高等教育拨款咨询委员会成为高等院校积极发展的专家智囊团，为学校的发展提供必要的咨询决策服务。③为社会提供信息咨询服务。对于家长及学生来说，他们可以通过高等教育拨款咨询委员会的信息来选择相应的高等院校；对于社会团体或机构来说，他们可以通过这些信息来选择投资高等教育的方向。

（五）委员会之保障功能——监督导向

高等教育拨款咨询委员会的重要功能之一就是监督导向作用。美国的政治家麦迪逊指出：“人不是天使，所以必须建立政府对其加以管理，也正是因为人不是天使，所以由人所组织的政府还必须受到制约。”^[15]实践经验可以告诉我们，如果存在多种信息处理与报告方式可以选择，那么，政府作为委托人与作为其代理人的工作人员或部门之间在选择倾向上往往存在很大差异。政府理所当然地期望其代理人能够提供更加全面、准确及客观的各种相关信息，而其代理人则恰恰相反，大多选择可以将成果进行高估但信息量却相对较少的报告方式。政府为了尽量控制此种风险，委托高等教育拨款咨询委员会充当监督的角色，既可以大大缩短政府监督权的整个委托代理链，又可以解决高等院校上级政府官员所存在的监督动力不足的问题，极大地压缩了政府官员能够寻租的空间，也充分调动了高等院校的积极性，向政府和社会证实其自身的办学质量。因此，高等教育拨款咨询委员会通过对高等院校所进行的一系列评估活动，将重要的相关信息传递给关注高等院校教育质量的政府、高等院校及社会公众，对政府教育政策的制定、教育管理措施的实施及规范高等院校的各种办学行为，起到了良好的监督与导向的作用，有利于高等教育能够持续健康的发展。^[16]

（六）委员会之层进功能——科学研究

高等教育拨款咨询委员会在开展科学研究方面也发挥着十分积极的作用。高等教育拨款咨询委员会作为专业性的评估机构，不仅仅是开展评估活动与拨款活动的纯事务性的实体，除了评估与拨款活动之外，它还可以在总结多年评估实践积累的基础上，对评估理论与评估方法的研究作出重大贡献，是开展高等教育质量评估等科学研究的重要研究阵地。在这种近水楼台的优势条件下，它能够从丰富的评估实践出发，进而探索适合我国本国国情的评估理论、评估标准以及各种具体的评估方式，又可以将其所取得的研究成果及时地运用到对高等院校进行教育评估的实践活动中去，从而能够不断提高整个评估的实际效果。待到评估活动结束之后，高等教育拨款咨询委员会还可将评估研究成果通过专著或者论文的方式，向社会予以公布并接受公众的监督，以听取和采纳公众的批评或者建议，进而不断地提高整个高等教育评估的质量。同样，高等教育拨款咨询委员会只有不断地进行科学研究活动，才能够保证评估的科学性，并不断提升其评估声望。

此外，高等教育拨款咨询委员会的科学研究功能，还分别体现在教育评估的文化及一些国际性的学术交流与合作之中。与官方机构相比，在参与有关教育评估的国际学术交流与合作方面，由于其所拥有的特殊的中介身份，高等教育拨款咨询委员会可以发挥不可替代的作用。如在推动国际上的高等教育质量评估机构之间的交流与合作方面，其理应充当重要的角色。