国外水资源管理经验借鉴：现代水资源与河流污染治理研究

（一）法国流域管理经验

法国于1964年颁布水法，组建起高效率的水资源管理系统。其最显著的特点就是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域委员会和流域财务局。由于运用了这个管理系统，法国河流的生态状况有了显著的改善，甚至在人口密集的巴黎地区，饮用水源的质量也能满足要求。1992年，法国通过了新的水法，对原来的水资源管理系统进行了完善和补充，还编制了新的改善河流水质的国家计划。

根据流域管理的原则，法国的六个流域委员会及水管理局从1967年开始运作。同时，在环境部设立了水管理和区域环境管理机构，主要任务是依法监督有关水的管理、分配和使用；与水管理局、用水者和地方政府共同制订水管理和使用的方案，以及制订改善水环境的保护措施，充实水资源状况的数据库，不断进行水环境研究。

地方政府作为国家机构，在所辖范围内保证水和水资源能得到保护，有关水法规能得到遵守；批准取、排水；制定特殊情况下污染源布局的地方性法规；按已定的标准核查水的质量；批准相关计划的实施。

国家水委员会由流域委员会、用水者和国家的代表组成，其任务是制定水资源方面的国家政策。

流域委员会是“水的地方议会”，是流域内一切水问题立法者的“讲台”。它由用水者、政府、社会组织的代表以及对水问题科学技术内行的生态学家所组成。流域委员会根据国家的政策决定区域的水政策，防止水资源枯竭，保护水不受污染，保持水的生态平衡。

经济杠杆是流域委员会主要的管理手段。流域委员会批准水管理局制订的地方水费标准和流域水资源管理计划。不论是地方行政当局，还是环境部和财政部，都不得干涉流域委员会的决定，尽管财政部有权对资金的使用进行总的监督和签署支出预算。

水管理局是流域委员会的执行机构，责任包括：关心流域内一切水流的状态；协调水的使用，使流域内水文和水文地质条件的平衡不受不同用水条件的影响；分析水环境状态的变化，并力求使变化最小；组织对水系（河流、湖泊、含水层）采水的科学论证，维护全流域用水者的利益，深入了解水环境的状态及其生态功能，了解净化技术、治水、水分配、水文和水文地质条件对水环境的影响，掌握保护水资源和水环境的有关政策和政府决策的信息。

水管理局是居民、企业主、农场主和行政当局为实施改善水源状态、提高水体质量、构筑水环境景观（森林、地形地貌、土壤、大气沉降物）的合作体。在解决供水问题时，水管理局起鉴定人和技术顾问的作用，为某些技术项目提供资金，包括提供优惠贷款。水管理局下设理事会，由政府、用水者代表以及水管理局专家组成。此外，水管理局还设有资金分配、预算、发展和信息等委员会。水管理局在法律上是独立的机构，虽然它的某些活动要受环境部的制约。

虽然水管理局拨给科学研究的资金不多，但可促使在科研方面引进国家资金。

每个流域委员会和水管理局都是在工作规划的框架内进行工作的，而这种工作规划则是长期规划框架内制订的五年计划，并按年度预算完成工作任务。五年计划包括水资源恢复、水的净化、水环境状态改善方案的具体目标（如减少有毒物的排放百分数）等。计划规定流域中水资源恢复的具体任务，以及相应的拨款金额（税和津贴）。根据新水法，还制订了一份文件——水的构筑物和管理方案，并研究制订了地方级水构筑物和管理大纲以及类似的区域系统大纲。水管理局为实施这两个大纲的任务，按计划拨出了相应的资金。(www.xing528.com)

自1964年建立起水资源管理系统之后，法国的水生态及水环境状况得到明显改善。因此，法国的流域管理经验被认为是最成功的水生态环境保护的经验。

（二）美国田纳西流域管理经验

田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的二级支流，长1050千米，流域面积10.5万平方千米，地跨弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比、田纳西和肯塔基七个州。该河发源于弗吉尼亚州，向西汇入密西西比河的支流俄亥俄河，流域内雨量充沛，气候温和，年降水量在1100毫米到1800毫米，多年平均降水量1320毫米。

田纳西流域管理始于20世纪30年代。当时的美国正发生严重的经济危机，新任美国总统罗斯福为摆脱经济危机的困境，决定实施“新政”。“新政”为扩大内需开展的公共基础设施建设，推动了美国历史上大规模的流域开发，田纳西流域被当作一个试点，即试图通过一种新的独特的管理模式，对其流域内的自然资源进行综合开发，达到振兴和发展区域经济的目的。此时的田纳西流域由于长期缺乏治理，森林破坏，水土流失严重，经常暴雨成灾，洪水为患，是美国最贫穷落后的地区之一，年人均收入仅100多美元，约为全国平均值的45%。

为了对田纳西河流域内的自然资源进行全面的综合开发和管理，1933年美国国会通过了《田纳西流域管理局法》，成立田纳西流域管理局（简称TVA）。经过多年的实践，田纳西流域的开发和管理取得了辉煌的成就，从根本上改变了田纳西流域落后的面貌，TVA的管理也因此成为流域管理的一个独特和成功的范例而为世界所瞩目。TVA法对流域机构和机制问题做出了明确规定，具体包括以下三个方面。

第一，建立具有管理执法职能的、权威的流域管理机构。即田纳西河流域管理局（TVA），管理局是一个政府机构，负责田纳西河流域防洪、航运、灌溉等综合开发和治理，并设有多元化的决策机构。

第二，为了保障流域管理机构的有效运作，授予管理局很大的行政管理权力。例如，授权管理局根据全流域开发和管理宗旨修正或废除与该法有冲突的地方性法规，并制定规章和条例；授权管理局可以进行土地的兼并与卖出、化肥的生产与销售、电力的输送与分销、植树造林等活动；授权管理局可以进行勘测和调查，为流域内自然、社会和经济的综合发展提出报告。管理局可以跨越一般的政治程序，直接向总统和国会汇报，从而避免了一般政治程序中常有的干扰。这种自主权使管理局能确保其独立性不受干扰。

第三，明确规定管理局与其他机构和私营部门的关系，使管理局能有效、顺利地行使职责。管理局依法负责经营管理整个流域的经济事务，负责对全流域的水利工程和环境治理进行统筹安排，该流域的七个州不得干涉。

由于有法律专门授权，使得田纳西河流域管理局能够根据本流域的资源状况，充分考虑长期发展要求，制订包括防洪、航运、发电、灌溉、农业生产、植树造林和环境保护等内容综合性的长远开发方案。到20世纪50年代中期，已经实现对田纳西河及其支流的梯级开发，控制了洪涝，建成了庞大的航运网，实现了水资源利用率达90%的目标。同时对流域开展综合整治，结合水利工程大力植树造林，有计划地开采矿产并积极平整露天矿场，加强城市垃圾和工业废物处理，积极发展林业、保护水土、改良气候、改良土壤、美化环境、平衡生态，恢复了往日河流白帆点点的景象。在兴建水坝、水库，造林，养鱼，水土保持，建设航运网的基础上，在山区建立了110个公园、24个野生动物保护区，较好地协调了产业经济发展与环境保护的关系。田纳西河流域的环境保护主要是从防洪入手，综合开发水资源，用实施排污许可证制度、兴建污水二级处理厂等措施严格控制流域污染、保证水域水质，用造林、兴建公园和保护区等综合措施来保护自然环境。

当然，田纳西河流域的做法也存在一些问题：由于田纳西河流域管理局、田纳西流域法律和规划属于比较综合性的机构、法律和规划，不可能把各方面的关系协调得很好，不可能全面同步考虑各种问题。例如，一些环境学家认为，田纳西河流域管理局的不少措施不当，如发展火力发电站造成了空气污染，建造堤坝隔断了自由流淌的小河，建造核电站则是弊大于利。但是，多数人认为，田纳西河流域管理局在保护和合理利用流域资源方面已经取得了重要的成绩和进步。田纳西河流域成功的经验在于该河流域的开发和保护同时具备了专门立法和专门的流域管理机构、专门的综合开发保护规划这三个要素，所以较好地实现了流域开发、治理和保护的统一，环境资源保护和经济社会发展的统一。