土地所有权人在城市存量更新中的角色定位

1.角色定位

根据我国土地管理法的规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，因而政府是实际委托代理的城市土地所有者。^[5]政府在旧工业区的更新过程中，承担了土地所有者和管理者的双重角色，既作为所有者获取土地收益，又要为旧工业区更新的顺利实施提供相应的政策资金制度支持和服务保障，同时监督把控旧工业区更新的整个格局和各个环节。

在自上而下的更新模式和自下而上的更新模式中，政府发挥的作用有差异也有相同点。共同之处在于政府始终积极承担自己的职责，集众多角色于一体，政府主要发挥制度保障、监管、服务、引导的职能。保障职能主要是资金扶持和改善环境，监管职能主要对旧工业区更新的各项实施环节进行监督管理，服务职能主要是提供政策服务和基础设施服务，引导职能主要是引导旧工业区更新的规划定位。不同之处是在自上而下的政府主导模式中，政府始终发挥领导指挥的作用。在自下而上的市场主导的模式中，市场自发的力量推动旧工业区的更新，政府在市场成熟的条件下才开始介入，政府是被动的、渐进式参与的角色。

2.利益诉求

在自上而下的模式和自下而上的模式中，政府的利益诉求大致是相同的。土地所有权人的利益诉求可以具体划分为中央政府和地方政府，中央政府的利益诉求是从国家城市可持续发展的战略出发，中央政府的利益出发点是尽可能地盘活旧工业区的土地，最大化地提升用地效率，实现土地资源的节约集约利用，同时实现旧工业区土地的经济、社会、生态效益最大化。对于地方政府而言，旧工业区土地的更新可以获得土地出让金及旧工业区土地更新后所产生的巨额增值收益。

这其中，政府也面临两难的困境，政府的利益诉求就是如何制定相应的土地政策，从而实现各方利益的最大化和利益的平衡。一方面，政府在旧工业区更新中采用收储回购后“招拍挂”的现行土地制度，可能面临巨额的补偿成本，原土地使用权人会在补偿成本的谈判上牵制政府。另一方面，如果采取特殊的方式，如协议出让，政府可能面临收益减少的风险。

对于首钢园区的开发，政府从一开始就高度重视，承担了领导角色。北京市政府于2014年专门成立新首钢高端产业综合服务区发展建设领导小组（以下简称：新首钢办领导小组），定期召开领导小组会议，讨论决议首钢园区开发和建设的相关政策和策略，定位规划的目标，如园区产业的发展定位等。同时北京市政府积极协助和支持首钢园区开发，对首钢园区开发的各项政策和资金给予扶持。(www.xing528.com)

“政府在首钢园区开发过程中给了很大支持。首先，政府愿意把土地交给首钢集团来开发；其次，通过各项政策文件给予支持，2014年9月，在新首刚办领导小组即将成立时，市领导在第一次会议上商议并通过了‘28号文’，专门支持首钢的再开发和规划。文件对支持盘活首钢有很大的帮助。首钢可以省去很多时间和流程，加快园区开发的进度。很多程序直接由市政府审批，并随时调整规划指标。”

——首钢园区工作人员，B，访谈编码20171020B

798艺术区的更新是由市场主导的，政府主要以支持保障的角色为主，并没有发挥强有力的领导角色。政府从不参与到主动参与，渐进式地参与了对798艺术区的保护和扶持。在20世纪90年代，七星集团（原国营电子厂）主要生产电子产品，但由于电子产业萎缩，电子厂许多厂房停产，厂房面临闲置便开始对外租赁。798艺术区的厂房建筑具有典型的德国包豪斯风格，空间大，层高七米多，租金低廉，当时许多在国际上比较有影响力的海外华人艺术家如徐勇、黄锐等先期入驻了798艺术区进行创作，慢慢吸引了更多的艺术家入驻，成立原创工作室，逐渐形成了一定的市场规模。积累了一定的知名度后，政府开始规范保护798艺术区，2006年798艺术区才正式被政府定位为文化艺术创意产业园区，2010年成立798艺术区管理委员会对798艺术区进行规范和保护。

“前期，朝阳区政府设立了798艺术区管理办公室，随着798的发展，2010年成立798管理委员会，属于朝阳区政府管辖的下属机构。政府一方面对798艺术区进行监管，另一方面发挥职能部门的作用，为798艺术区提供展览平台和相关基础设施服务。与英国的后工业厂房文化创意产业项目相比，国内艺术区发展周期一般是8～10年，798艺术区能够稳定发展20年，离不开政府的扶持管理保护。”

——798艺术区工作人员，S，访谈编码20180405S