秦代地方政权机构及官制构成

秦代的地方政权机构，设立郡、县、乡、里四级行政组织，与此机构相适应也建立一套官吏制度。

郡的设立　秦代中央政府以下，设郡一级的统治机构。秦始皇二十六年（前221年）刚统一时，秦朝政府“分天下以为三十六郡”（《史记·秦始皇本纪》），这些郡大多是秦国和各诸侯国原置，而在统一后沿袭下来的。以后，随着边境的开发和郡治的调整，总的郡数达四十六个（见谭其骧《秦郡新考》，载《浙江学报》第2卷第1期）。这些郡的名称、郡治及建郡经过列表如下：

③关于象郡的位置，中国古今学者虽多有歧见，但自唐至清，经多数学者考证都认为：秦之象郡包括后来汉的日南郡及九真、交阯、合浦三郡及郁林郡的一部分，大抵相当于今越南中、北部地区及广东西南、广西东南部。两千多年来，无人对此提出过疑问。但1916年，法国汉学家马司帛洛（Henir Maspero）在其《秦汉象郡考》（见冯承钧《西域南海史地考证译丛四编》）第一次否定上述看法，提出象郡只有汉郁林郡和牂牁郡的一部分，即今我国云南、贵州的东南部和广西西部，完全在我国境内。这种说法，早被另一个法国学者鄂卢梭在1924年发表的《秦代初平南越考》（见冯承钧《西域南海史地考证译丛九编》）所驳斥。但近年来国外又有一些史学家重新鼓吹马司帛洛的说法，是很值得注意的。最近，国内也有人著文论证这一问题，参见覃圣敏《秦代象郡考》（上海人民出版社1983年出版《历史地理》第三辑）。该文指出：1971年越南出版的、由越南社会科学委员会编写的《越南历史》（越文本），和1959年的中译本陶维英著的《越南古代史》就是按照马司帛洛的观点划定象郡范围的。在《秦代象郡考》一文中，作者除重申法国汉学家鄂卢梭的论证外，还补了其论证中的不足之处，并分别驳斥了马司帛洛看法所依据的五条所谓史料“根据”，即：（1）《山海经·海内东经》沅水条“沅水山出象郡镡城西，入东注江，入下雋西，合洞庭中”。（2）《汉书·昭帝纪》：元凤五年（前76年）“秋，罢象郡，分属郁林、牂牁。”（3）《山海经·海内东经》：“郁水出象郡而西南注南海，入须陵东南。”（4）《茂陵书》：“象郡治临尘，去长安万七千五百里。”（5）关于安阳王的传说。这个传说不见于两汉著述，最早见于《水经·叶榆水注》所引《交州外域记》。上述五条“根据”是马司帛洛立论的基础，覃圣敏的论文以充足的文献和考古资料证明这些“根据”不能成立，从而论证了象郡的位置大抵相当今越南中、北部地区及广西东南部、广东西南角的一部分之说法是正确的。这一论文是关于象郡位置研究的最新成果。

郡一级的最高长官是郡守。郡守之下设丞，辅佐郡守管理郡中的行政及刑狱工作。郡的军事和治安则由郡尉负责。郡尉不干预民事，与郡守的职责有明确分工。守、尉均系秦国旧制。统一后，在郡一级增置监御史，负责监督百姓及官吏。职务类似于中央之御史大夫，也有牵制郡守的作用。

县、道的机构　郡以下的一级行政机构是县或道。内地均设县，只有边地少数民族地区才设道，“内郡为县，三边为道”（《汉旧仪》）。道和县是平行的，《睡虎地秦墓竹简》中有“南郡守腾谓县、道啬夫”（《语书》）。可见，道、县均是郡下一级的行政组织，其官制大约也略同。

据记载，秦制满万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。县令（长）下设丞、尉。县令、丞均可称为“县啬夫”“大啬夫”（于豪亮《云梦秦简所见职官述略》，载《文史》第八辑）。县尉负责一县军事和治安。由于秦王朝政权具有军事专制的特点，所以县尉的任务也特别繁重，从《睡虎地秦墓竹简》中可知，举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事，均要由县尉主持完成，稍有差错就要受到严厉制裁。如县尉要保证实际作战的士兵必须足额，不允许军官私自役使士兵，否则尉就要受到惩罚：“县毋敢包卒为弟子，尉赀二甲，免；令，二甲。”（《秦律杂抄》）县尉还要经常检查城墙的修缮情况，“令戍者勉补缮城，署勿令为它事；已补，乃令增埤塞。县尉时循视其攻（功）及所为，敢令为它事，使者赀二甲”（《戍律》）。战时，县尉则要率领本县人组成的军队出征。由于县尉的任务繁重，所以每一县的县尉不止一人，可能有二至四个县尉。[40]除县令（长）、丞、尉以外，还有一些“少吏”（《汉书·百官公卿表》）。如“县司马”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》），负责马匹的管理和训练，协助县尉完成军事方面的任务。“县司空”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》），负责督促、管理县内服劳役之刑徒进行工程建设。还有“令史”（《睡虎地秦墓竹简·封诊式》）、“敦长”（屯长）、“仆射”、“士吏”、“假佐”（《睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄》）等，均系一般办事小吏或下级军官。

县是秦代统治机构中关键的一级组织。它是秦王朝从中央到地方基层一整套国家机器中具有相对独立性的一个单位，如人民的户籍、征收的粮食都以县为单位保管，地方的武装也以县为单位编制，徭役也以县为单位征发，等等。实际上县政权乃是代表秦王朝执行统治人民全部职能的机构。[41]这一职能在秦代确立后，对此后两千余年都有影响。(www.xing528.com)

县以下的基层组织　县以下有乡、里和亭两种不同的政权系统。乡和里是行政机构，亭是治安组织。[42]

乡　秦代的乡是隶属于县的基层行政组织。乡的职能有四：（1）摊派徭役；（2）征收田赋；（3）查证本乡被告案情；（4）参与对国家仓库粮食的保管工作。[43]乡吏的职称有“三老”“有秩”“啬夫”“游徼”（《汉书·百官公卿表》）。乡的三老、啬夫、游徼职责大致与郡的守、尉、监相对应，“三老，掌教化；啬夫，职听讼，收赋税；游徼，循禁贼盗”（同上）。

里　乡以下是里。里设里正或里典（为避秦始皇名“政”而改“正”为“典”）。其职能除大体与乡政权职能相同外，还有组织生产的任务，设有专门管理农业生产的官吏名“田典”（《睡虎地秦墓竹简·厩苑律》）。

亭　亭与乡、里并无隶属关系，是属于治安系统的基层组织，为“都尉、县尉的派出机构”（朱绍侯《汉代乡、亭制度浅论》，载《河南师大学报》1982年第1期）。亭有亭长，其正式职称或为“校长”（《睡虎地秦墓竹简·封诊式·群盗》）。亭长下有“亭父”（《居延汉简释文》第382页）及“求盗”各一人。亭的主要职能是管理治安。如《睡虎地秦墓竹简》中：“爰书：某亭校长甲，求盗才（在）某里曰乙、丙缚诣男子丁，斩首……告白，丁与此首人强攻群盗人，自昼甲将乙等徼循到某山，见丁与此首人而捕之。”（《封诊式·群盗》）又如“市南街亭求盗才（在）某里曰甲缚诣男子丙，及马一匹，骓牝右剽，缇覆（复）衣……告曰：‘丙盗此马、衣，今日见亭旁，而捕来诣’”（《封诊式·盗马》）。上述两条资料说明亭长、求盗的主要职责为“掌逐捕盗贼”（《汉书·高祖本纪》引应劭注）。除这项主要任务外，亭还负责接待往来之官吏，兼管为政府输送、采购、传递（文书）等事。应劭《风俗通》云：“汉家因秦，大率十里一亭，亭，留也，盖行旅宿会之所管。”又曰：亭父“掌开闭扫除”（《汉书·高祖本纪》引），“十里一亭，置亭长、亭侯，五里一邮，邮间相去二里半。司奸盗，亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼”（《续汉书·百官志》引《汉官仪》）。这就是亭的全部任务。

从上述秦代统治机构及官制可以看出，自公元前221年秦王朝建立后，就在原来秦国的基础上建立和完善了从中央到地方的一整套统治机构，这一套机构中的官职有明确的职责分工，相互配合，相互牵制，而整个统治机器的最高统治权控制在皇帝一人手中，所有职能的最终目的则是保障地主阶级对广大劳动人民的统治地位。秦王朝的国家机构，充分显示了专制主义中央集权的特点。