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东汉政权的统治机构与制度及其变化

时间:2023-09-23 理论教育 版权反馈
【摘要】:东汉政权的统治机构和统治制度,在西汉政权的基础上又有一些新的变化。这样,庞大的政府机构中枢则是尚书台,而叠床架屋的机构和众多的官僚,将“三公”的权力挤得微乎其微。还有一些机构和官吏,不一一遍举。应当指出,东汉政治制度的这一变化,虽从机构和组织方面保障加强皇权,防止权臣专政。这就需要对组成国家机器的众多官僚进行有效的监督,对地方政权机构实行有力的控制。

东汉政权的统治机构与制度及其变化

东汉政权的统治机构和统治制度,在西汉政权的基础上又有一些新的变化。

“虽置三公事归台阁”东汉中央政权同西汉相较,重大变化之一就是削弱“三公”的权力,扩大尚书台的作用,以加强皇权。

皇权和相权是中国封建社会统治集团中始终存在的矛盾。从西汉武帝开始,为削弱相权,加强了尚书台的权力,从而形成中外朝。尚书台的权力加强以后,使相权削弱,堵塞了强臣“窃命”之路。王莽时,将汉代的“三公”丞相太尉、御史大夫改为大司马、大司徒、大司空。这种变化,也有削弱相权之意,东汉时陈元就曾指出:王莽“夺公辅之任,损宰相之威”(《汉书·郑范陈贾张列传》)。刘秀建立东汉政权之后,一切典章制度虽追从西汉故事,唯三公之官不废莽制:“王莽时,议以汉无司徒官,故定三公之号……世祖即位,因而不改。”(《汉官仪》)其目的也是削弱相权。东汉时代不仅沿袭王莽时三公之制,而且进一步将“三公”的有限权力也加以剥夺,如东汉仲长统所说:刘秀“愠数世之失权,忿强臣之窃命,矫枉过直,政不任下,虽置三公,事归台阁。自此以来,三公之职备员而已”(《后汉书·王充王符仲长统列传》引《昌言·法诫篇》)。从此朝政大权独揽于皇帝手中。具体地说,就是将地位很高的“三公”架空,使他们成为无实权的虚位,而进一步扩大作为皇帝私人秘书班子的尚书台组织。

东汉初年的“三公”是:太尉,(因刘秀曾任刘玄更始政权的“行大司马事”,故避讳改称太尉)管军事;大司空改称司空,已不负责监察而只管重大的水利工程。建武二十七年(51年)将大司徒改称司徒,只管民政,权力较原来的丞相或大司马都小得多。又设有将军,地位与“三公”相等。“九卿”及其他官僚均在其下,在“三公”之上又置太傅一职,为“上公”,但不常设。“三公”所属有长史、掾属、令史、御属等。这样,庞大的政府机构中枢则是尚书台,而叠床架屋的机构和众多的官僚,将“三公”的权力挤得微乎其微。

还有一些机构和官吏,不一一遍举。从组织形式上看,东汉朝廷同西汉无重大变化,但实际已有值得注意的两点变化:

一是“三公”职位虽高,但徒有虚名,并无实权;“光武即位,政事不任三公,而尽归台阁,三公皆拥虚器,凡天下之事,尽入尚书。”(《汉制丛录》)

二是尚书台的机构扩大。如前所述:尚书台的权力早在西汉武帝时就已被加强,光武帝即位后又进一步加强尚书台的权力,扩大这一机构的组织:尚书令秩别由六百石提高为千石,另设尚书仆射一人为副,秩六百石。下设六曹:

吏曹,主公卿事;

二千石曹,主郡国二千石事;

民曹,主官吏上书事;

三公曹,主断狱事;

南北主客曹,主少数民族及外国事;

中都官曹,管治安。[269]

每曹设尚书一人,秩六百石,下辖侍郎六人,令史三人。尚书令下还有左、右丞各一人,秩各四百石。现列表示意如下:

从上表可以看出:尚书台的机构较西汉武帝时更完整,俨然一个小朝廷。所以,章帝以后,就有“尚书出纳王命,赋政四海,权尊势重,责之所归”(《后汉书·李杜列传》)之说。至此时,东汉政府在皇帝以下真正决策和发号施令机构,已是尚书台。三公、九卿只受命办事而已,这就是所谓“政归台阁”,“三公”或大将军等只有经过皇帝恩准,加“录尚书事”头衔,方可参与中枢决策。此为东汉之特制,为中央官制中的重要变化,反映了皇权的进一步加强。应当指出,东汉政治制度的这一变化,虽从机构和组织方面保障加强皇权,防止权臣专政。但是,制度是靠掌权人物来贯彻、执行的。因此,东汉时代的皇权能否加强,还需视当时的皇帝、大臣及朝野各种政治势力的力量对比而定。大体说来,东汉前期皇帝有为,政治清明,皇权较为有力;后期皇权衰弱,政治腐败,权臣、外戚持国“录尚书事”之官僚,不仅有权参与机枢,而且远超过原“三公”权力,有的则成为专断朝纲的人物,那就不是制度问题了。[270]

监察制度的加强 东汉扩大尚书台反映了封建政权中皇权的加强。但是,皇权加强,整个政府机构都为皇帝一人直接掌握。随之而来的一个问题是:如何使庞大的封建国家机器更有效地发挥作用?这就需要对组成国家机器的众多官僚进行有效的监督,对地方政权机构实行有力的控制。东汉政府自建立以后,为加强监察制度,主要采取三个方面的措施:

(1)提高御史中丞的地位。秦和西汉中央最高监察官为御史大夫,汉成帝时,由何武建言,设三公官,以御史大夫改作司空,分行丞相职权,地位是很高的。御史大夫下有两丞,一为御史丞,一为中丞。此外,还有侍御史、御史等。东汉政权建立后,御史大夫改为司空,已不负监察之责,有时根本不设此职。而将原为御史大夫属下之中丞改任为御史台(府)的长官,负责监察百官,其权位逐渐与司隶校尉、尚书令并重。据《宋书·百官志》记载:起初御史中丞遇尚书侍郎,须止车执版揖,后中丞地位日高,遇尚书侍郎,仅举手礼之。在朝廷上,御史中丞与尚书令并专席而坐,以示与百官不同。(www.xing528.com)

御史中丞之官秩,远较原御史大夫为低,秩仅千石。也不隶属于三公的司空,而改属少府。这样就更便于皇帝的控制,成为皇帝亲自掌握的、监察百官的工具。御史中丞下有治书侍御史二人,掌解释法律条文,侍御史十五人,掌察举官吏违法,接受公卿、郡吏奏事。官吏朝见皇帝或国家举行祭天、祀庙,封王侯、拜将相等大典时,御史中丞或侍御史监察威仪。侍御史所掌凡五曹,(一)令曹;(二)印曹;(三)供曹;(四)尉马曹;(五)乘曹。侍御史掌奉命出巡各地查灾害,督察官吏。御史中丞尚可督兵,如冯琨以御史中丞将兵督扬州、九江诸郡军事等等。总之,东汉政权组织中,取消了地位较高的御史大夫,而扩大地位较低的御史中丞的权力,到后来,举凡察举非法,举劾违失,典法度,掌律令,理大狱,治疑狱,掌图书秘籍,监理诸郡,监察都刺史,监察三辅郡,监督军旅,督运军粮,讨捕盗贼,禁察僭越,纠察朝仪祭酒,安抚属国州县,护从巡幸,监护东宫等,无不均在御史中丞职司之内。其权力仅次于尚书令,从而成为皇帝属下的重要官职。

(2)复置司隶校尉。西汉武帝时开始置司隶校尉,为中央要职,又是地方的监察官,负责监察京师百官,至成帝时废除。东汉建立后,复置司隶校尉,又扩大其职权,并领一州。属于司隶校尉部的郡有河南、河内、右扶风、左冯翊、京兆、河东、弘农。司隶校尉秩比二千石,设从事史十二人,主管察举中央百官犯法者和本州部事务。既是京官,又是地方官。其监察权之大“无所不纠,唯不察三公”(《通典·职官》),即“三公”以外的九卿均在司隶校尉的察举范围之内。因此,位于九卿之上。在公卿朝见皇帝时,尚书令、御史中丞、司隶校尉会同并专席而坐,号曰:“三独坐”。

东汉时代皇帝常常授予司隶校尉以极大权力,以限制外戚、宦官等权臣的横行不法,如安帝时,邓太后下诏:“告司隶校尉、河南尹、南阳太守曰:‘每览前代外戚宾客,假借威权,轻薄謥詷,至有浊乱奉公,为人患苦,咎在执法怠懈,不辄行其罚故也。今车骑将军骘等虽怀敬顺之志,而宗门广大,姻戚不少,宾客奸猾,多干禁宪,其明加检敕,勿相容护。’自是亲属犯罪,无所假贷”(《后汉书·皇后纪》)。所以,司隶校尉对权臣的监察、对保障皇权,确能起到一定作用。但亦如前述,制度并非万能,在东汉,权臣多兼任司隶校尉,因而此职反起了削弱皇权之作用。当然,这已不是制度本身的问题了。

(3)扩大刺史的职权范围。西汉时武帝开始设刺史,以加强对百官和强宗豪右的监察。东汉时,朝廷进一步扩大刺史的职权范围。全国共分十三州(部),每州设刺史一人,秩六百石。其职权除与西汉时相同者外,另外从建武十二年(36年)开始有每岁举茂才成为定制。《汉官目录》云:“建武十二年八月乙未诏书……司隶,州牧岁举茂材各一人。”(《后汉书·百官志》注引)于是刺史增加了选举之权。同时,地方选举劾奏之权也转归刺史,《后汉书·朱冯虞郑周列传》载:“旧制:州牧奏二千石长吏不任位者,事皆先下三公,三公遣掾史案验,然后黜退。(光武)帝时用明察,不复委任三府,而权归刺举之吏。”东汉皇帝有时还依靠刺史处理地方政务,甚至把郡县长吏放在一边,和、安、顺、桓诸帝时均有这种情况。[271]至东汉末,刺史竟有领兵之权,则完全与地方行政长官相同了。不过,这已是原来设置刺史之职的异化。最初的刺史本是纯粹的监察官,为加强皇权的有力工具,后来竟发展为地方行政长官,以至形成一方之割据势力,恰成为加强皇权之障碍。这都是刺史职权无限制地扩大的结果。但东汉初年刺史职权范围的扩大尚未达到损害皇权的程度,对加强中央集权还是有一定作用的。

东汉初刺史的属官与司隶校尉略同,不监百官时,即无都官从事,刺史的功曹从事,为治中从事,秩皆百石。

司隶校尉和刺史,都是地方的监察官,兼领一州,又是中央要职,有监察公卿的权力。再加上御史台这一中央总监察机构,三套监察系统的恢复和加强,在东汉初年对加强皇权起了巨大的作用。

集军权于中央 军权更进一步集中于中央,也是东汉统治制度重要变化之一。东汉王朝军队的组织编制基本与西汉相同。但汉光武帝刘秀采取了一些措施,加强中央对军队的控制。

首先,削弱地方的军权。西汉时代的军队,分中央军与地方部队两部分。中央军主要是南北军,地方军主要是各郡国的轻车、骑士、楼船,材官等常备军。刘秀称帝后,于建武六年(30年)下诏“罢郡国都尉官”(《后汉书·光武帝纪》)取消了地方专门统帅军队的武官,而将其军权归并于守、相。以后或偶有设置都尉者,如太山、琅邪、九江、陇西等郡,但毕竟是少数,已非通行之制(见钱文子《补汉兵志》),后又罢轻车、骑士、材官、楼船四种常备军及军假吏,还取消了每年一度的都试制度,这就实际取消了地方军队,即废除了西汉以来实行的正卒制,守、相的军队自然也被剥夺了。在和平时期,各郡太守令长仅兼领少数武装部队,以维持地方治安,地方武装部队基本被取消。

与削减地方武装同时,刘秀还逐步扩大中央的军队。同西汉时一样,东汉的中央军以南北军为核心。南军又分两部分,一部分归光禄勋(或郎中令)统辖,下设七部:五官中郎将、左中郎将、右中郎将,虎贲中郎将、羽林中郎将、羽林左监、羽林右监,负责宫殿内守卫;另一部分归卫尉统辖,负责宫城、殿外守卫。北军由中侯统领,下分五营,即屯骑、越骑、步兵、长水、射声,每营设校尉一人,负责守卫京师。如有重大军事行动,南北军均可出动。另外,在重要沿边地区,有边防军,也属于中央军队的一部分,主要由乌桓校尉、度辽将军、匈奴中郎将、护羌校尉等统率。

如前所述:东汉“三公”之一的太尉,已无实权,在朝廷上,统兵之官,最高者为大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军,四者秩同“三公”相等,但并不常设,只在有战事时才临时任命,故于朝政无甚影响。又设前、后、左、右将军,均位“上卿”。将军之下设长史、司马及从事中郎等,其领军皆有部曲,如大将军营五部,每部校尉一人,军司马一人。部下有“曲”,每曲有军侯一人,曲下有“屯”,层层节制。而最高统率权则直接归皇帝掌握。从这些变化中可以看出东汉初年光武帝刘秀企图将军权集中于中央(亦即集中于皇帝)的明显趋势。[272]

郡国并行的制度 东汉光武帝建国之初,也分封了一些诸侯王和列侯。建武元年(25年)七月,宗室刘茂被封为“中山王”(《后汉书·光武帝纪》),这是分封诸侯王的开始。后来,光武帝及东汉诸帝又陆续封了一些王。[273]这样在东汉一代的地方行政制度形式上也同西汉一样,是郡国并行。《后汉书·郡国志》五记载:“《汉书·地理志》承秦三十六郡,县邑数百,后稍分析,至于孝平凡郡国百三。”至东汉初“省郡国十”。据统计:当时全国大约有七十余个郡,五十国。构成中央王朝下一级的统治机构。

东汉初虽有封国存在,但这些封国从光武帝时开始就与西汉初的封国不同:

首先,东汉王国的封区比西汉初小得多。西汉初的王国大多是“跨州兼郡,连城数十”(《汉书·诸侯王表》序),而东汉初王国的领地一般只是一个郡,最多是两个郡,只有一个东海恭王“优以大封”,才“合二十九县”(《后汉书·章帝八王列传》)还有不少封国连一个郡的地盘都不够。尽管在数目上,东汉初封国较西汉初封国多一些,但在领地范围上任何一个单独的封国都无法与之相比。

就诸侯王的权力来说,东汉初也无法与西汉初的那些诸侯王相比。西汉初的诸侯王拥有对封国境内的一切权力,俨然独立王国。东汉初的诸侯王只有经济上的食封权,无政治上的治民权,王国内的官吏(主要是相和傅)都由皇帝任命,相主治民,傅辅导国王。此外,封国内的中尉、郎中令、仆等官吏也由中央朝廷任命。所以,东汉初各诸侯王的权力同西汉武帝以后的诸侯王情况不相上下,封国只供他们“衣食租税”而已。

正因为如此,东汉的诸侯王多数久居京师,不须就国。有些王就国,是由于同皇帝关系相对疏远,或表示维护“上下之序”,“君臣之正”(《后汉书·第五钟离宋寒列传》)才离开京师的。而且,汉光武帝为防范诸王私人势力的膨胀,严禁臣民与之结交,只准他们在京师内嬉戏享乐混日子。三国诸葛恪指出:“自光武以来,诸王有制,惟得自娱宫内,不得临民干与政事,其与交通,皆有重禁。”(《三国志·吴志·孙奋传》)所以,光武帝实行的郡国并行的制度已不同于西汉初,各诸侯王的封国实际是与郡名异实同的一个行政单位。此外,东汉时还推行了分封诸侯和贵族食邑制。分封诸侯也是承西汉之制,只是西汉时列侯有食乡、亭者,但未冠以乡、亭侯之爵名,东汉则出现了乡侯、亭侯之称。其余与西汉末之列侯、食邑没有根本区别。因此,东汉初的分封王、侯,与加强中央集权并不存在矛盾,诸侯王在国家政治生活中并不起重要作用。[274]

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