美国碳排放交易机制：特点与治理路径

当前美国最主要的交易体系是自愿排放体系与总量控制交易体系，并有着共同的区域性，并非在全国统一执行。因此，本书着重比较芝加哥气候交易所（CCX）、区域温室气体行动（区域温室气体行动）和西部气候倡议（西部气候倡议）。总结分析不同机制之间的关系和相互之间的连接（对接），对国际借鉴学习有重要意义，也对国际气候变化治理有启示作用。

（一）自下而上的模式

各州政府探索总量控制制度，但各自参与情况又不相同，形成美国区域性特征。自20世纪90年代开始，美国全国性或区域性二氧化硫、氮氧化物排放交易体系发展迅猛，为之后的碳排放交易制度奠定基础。美国的独特之处在于，在制定全国性总量控制法律之前，各州有权自行探索并制定自己的法律。美国的另一个特点是政界在能源企业拥有强大的影响力。布什退出《京都议定书》以及反对设置全国性碳排放总量就是受其影响，美国各州的利益集团势力在相当程度上左右着各州的政治决策，因此各州参与的深度也受其影响。反对设置全国性碳排放总量就是受到了这些能源巨头的影响。但自奥巴马政府上台以后，积极推进新政，在国内快速启动联邦碳市场，使得美国碳市场出现爆发性增长。美国各州的“州情”不一样，利益集团相当程度上左右着各州的政治决策却大同小异，因此各州参与温室气体减排大多受各种利益集团的影响。在美国区域排放交易体系中，能源大州基本上没有参与，只有加州例外，原因在于加州的环保团体势力较强，经济较为发达，在美国甚至世界上都有相当强的影响力，因此其环保政策和行动一直走在美国和世界的前列。尽管芝加哥气候交易所因为美国气候变化政策的政治不确定性而受到价格压制，继而使交易活动沉寂。西部气候倡议也由于金融危机对于当地经济的打击，曾经加入了该协议的州大多退出了该计划，但是加州依然在排放权交易体系中活动，并与国际接轨。

美国碳排放权交易区域性特点也决定了美国低碳经济形成的局面，有利有弊。美国地方政府在参与碳减排行动、制定碳交易政策、发展低碳经济等方面发挥了积极的作用，在碳交易市场的建立上，逐渐形成一种自下而上的方式，但是各区域碳排放权交易市场相互独立、缺乏联系，呈分散、各自为政的状态。这虽然可推动区域内减排目标的实现，但会形成不同的配额价格和不同的边际减排成本，将导致效率的损失，并且在较小的范围和较大的减排企业并存时，易形成市场垄断，进一步影响市场效率。^[41]

（二）自愿性

自愿减排促进了碳交易市场基础设施的发展。虽然美国没有承担《京都议定书》规定的强制性减排责任，但美国各界都在积极探索市场化的减排机制，在这种情况下，自愿减排得到较大发展。自2003年芝加哥气候交易所开始运营以来，逐步建立了纽约绿色交易所，从事符合自愿减排标准的自愿项目市场，以及欧盟碳排放配额（EUAs）和核证减排量（CERs）的期货和期权交易产品。伴随自愿减排的发展，碳交易的市场基础设施得到了充分发展，分别承担核证、注册、交易、监管等职能，如负责配额拍卖的相关机构——区域温室气体行动、负责碳足迹业务的碳注册机构——美国气候注册办（TCR）、负责碳抵消的机构——气候行动储备（CAR）、负责碳登记的机构——美国碳注册处（ACR）以及核证标准协会（VCSA）、负责交易的机构——芝加哥气候交易所、绿色交易所（GreenX）、芝加哥气候期货交易所（CCFE）等。

自愿减排机制的参与者较少，具有很强的自主性，愿意参加减排的企业往往是环保意识较强，较容易完成减排目标，能提供较多排放权的企业，因此市场的供给往往大于需求，交易价格偏低，环境效益和经济效益都较低。(www.xing528.com)

（三）渐进式、拍卖式

这一点与欧盟相似，总量目标设置先易后难，免费配额减少，拍卖配额渐成趋势，但在拍卖比例上美国远胜过欧盟。虽然各地区的限排法律不同，但运行机制几乎都是基于限额贸易计划，且联邦碳市场立法都强调要建立限额贸易机制，因此它将是美国碳市场的主要形式。减排目标的设定，遵从先易后难，前松后紧的原则，使企业逐渐适应，现有企业和未来新加入企业的减排力度也不同。区域温室气体行动从开始运营即采用拍卖的方式，而且在实践中各州均拍卖了100% 的配额。西部气候倡议也提出了拍卖的分配方式，配额的拍卖分配成为趋势。并且区域温室气体行动还分了三个阶段，制定了阶段目标，西部气候倡议也是分阶段逐步加强力度。

为了减缓碳价的波动，履约期的设置一般较长，有利于管制对象降低履约成本，提高区域间的合作概率。如履约期设定为3年，特殊情况下可以延长至4年；在配额价格高于设定值时，允许碳抵消配额的使用比例增加；允许配额的无限制储备；拍卖时设定底价。西部气候倡议发展了区域温室气体行动及其他碳排放权交易体系，增加了关于灵活履约方面的机制设计；设置较长的承诺期有利于降低碳价格的波动性，给减排企业一个相对长期的价格信号，同时促进技术革新和新投资；西部气候倡议参与者开始重视交易体系之间的连接，扩大市场容量。西部气候倡议在设计过程中已经充分重视各区域排放交易体系之间的连接，并具体提出了相互连接的基本条件以及连接的方式与权限等。现在加州与魁北克正在为连接做准备。此外，在受控排放源的选择上可以采取分阶段递进式方式，配额分配需兼顾各行业的实际情况。

碳排放权覆盖的经济部门，涉及的气体种类也呈现渐进趋势。电力行业和工业部门是美国现有区域排放交易体系涵盖的重点行业和领域，行业部门和交易气体覆盖面不断扩大。美国现有区域排放交易体系，覆盖范围首选电力行业和工业部门。RGG1只覆盖了电力行业这一个部门，西部气候倡议虽然覆盖的部门更为广泛，但对于电力行业的重视没有削弱。这是因为：（1）电力行业是碳排放的主要来源；（2）电力行业有较低成本的减排空间；（3）电力行业已经存在较规范、完善的监管，数据基础较好；（4）电力行业不参与国际竞争，国内竞争也不激烈，对整体经济的影响尚在可控范围之内。CCX拥有广泛的行业会员，其子公司遍布全球。区域温室气体行动以一个单一行业为切入点。西部气候倡议扩大了排放交易体系的行业覆盖范围，还扩大至所有经济部门。交易气体也从CO2扩大至6种温室气体，甚至更多。

当然，碳排放权交易制度的设计还需要考虑诸多细节，如考虑成本、价格以及可操作性等多重目标，考虑细则与制度框架是否更具操作性，各交易体系是否都有结算迅速、价格透明公开的网上交易系统，为各州企业之间交易提供便利的同时，能否保证交易的安全。同时建立严格的抵消项目开发标准，并设立专门机构监督市场交易。这是每一个建立碳排放权交易体系的国家或地区都必须考虑到的地方。