（1）“公众”的概念
关于公众的定义，不同的领域有不同的解释。其中最主要的有公共关系学、社会学和法律学定义。
公众作为公共关系的基本构成要素，是公共关系学中一个相当重要的概念。它最初由英文public一词翻译而来，有泛指公众、民众的含义，也有特指某一方面公众、群众的含义。在公共关系学中，一般把公众理解为因面临共同的问题与特定的公共关系主体相互联系及相互作用的个人、群体或组织的总和[28]。
社会学定义中公众是指任何因面临某个共同问题而形成的，有着某种共同利益，并为某一特定组织的工作产生互动效应的社会群体[29]。
法律学定义中公众的基本含义有二：①从广义上说，公众是除自己之外的所有人，具有排己性。②从狭义上说，公众是除自己及与自己有相当关系或一定交往的人（或团体）外的人群，具有排他性[30]。
从这些定义可以明白，公众的本质有两点，即公众具有排他性，公众是面临共同问题的个人、群体和组织。它与“群众”“人民”“人民大众”“人民群众”等词有着本质的不同。人民是一个政治概念，量的方面泛指居民中的大多数，质的方面指一切推动社会历史前进的人，既包括劳动群众，也包括具有剥削性但又促进社会历史发展的其他阶级、阶层或集团。群众包含于人民之中，通常指从事物质资料和精神资料生产的劳动者。人群是社会学用语，量上指居民中的某一部分，质上是一个松散结构，不一定需要合群的整体意识，也不一定要因共同的问题而与特定组织发生联系，凡是人聚在一起均可称之为群。
（2）“参与”的概念
“参与”二字在中国古代典籍中都曾有过，比如“参加”“参预”“参豫”，又如“预闻而参议其事”等。《晋书·唐彬传》中就有这样的描述：“朝有疑议，每参预焉。”《三国志·吴志·朱桓传》载：“是时全琮为督，权又令偏将军胡综宣传诏命，参与军事。”《宋书·薛安都传》则说：“事之本末，备皆参豫。”可见，中国古代的“参与”基本上是君臣共谋政治决策之意，并不是现代意义上的公众参与。《现代汉语词典》把“参与”一词解释为：“参加（事务计划）的讨论、处理。”
在西方，“参与”一词有多种表述方法，如participation，involvement，consultation，世界银行倾向于使用consultation，欧盟用involvement，美国则较多地使用participation。
各国家在使用之间有细微差别，这些差别在于使用这些概念时所站的角度不同，但基本上都是指参与、加入、参加、咨询。由于参与是加入、参加、咨询，因而参与不是决策主体内部的行为，而是一种由外向内的渗入、介入。所以，就参与行为本身而言，它并不意味着“决定”，而是属于“涉入”性质的。就参与是一种“咨询”“涉入”或“介入”活动而不是决策行为而言，应当说一切参与都属于公众参与的范畴。
（3）“公众参与”的概念
公众参与在理论上至今仍未有精确的定义，但这不妨碍对这个概念的理解和研究。中西方学者给出的公众参与的定义至少有以下几种：
①西方学者的定义
斯凯夫顿报告认为，公众参与是指公众和政府共同制定政策和议案的行为。参与涉及发表言论及实施行动，只有在公众能够积极参加制定规划的整个过程之时，才会有充分的参与[31]。
Arnstein认为，公众参与是公众的一种权力。参与是权力的再分配，通过这种再分配，那些被排除在现有的政治和经济政策形成过程之外的无权民众，能够被认真地囊括进来[32]。
Glass认为，公众参与是一个可供民众参与政府的决策规划过程的机会[33]。(www.xing528.com)
Smith认为，公众参与是指任何相关的民众（个人或团体）所采取以影响决策、计划或政策的行动。
Langton认为，公众参与是指公民有目的地参与和政府管理相关的一系列活动[34]。
②中国学者的定义
目前中国学者研究公众参与主要基于城市规划领域和行政法律领域，不同领域的专家对参与的概念也有不同的认识。其中规划界的专家的认识：
孙施文认为公众参与是市民的一项基本权利，在城市规划的过程中必须让广大的市民尤其是受到规划内容影响的市民参加规划的讨论和编制，规划部门必须听取各种意见并且要将这些意见尽可能地反映到规划决策之中[35]。
周江评认为公众参与是在一定的社会环境下民众通过各种形式自主发动受公共决策影响的各方参与到有关的决策过程中，对决策施加影响乃至改变决策方向的过程[36]。
郝娟认为公众参与是指具有共同利益的个体或非政府社会组织，通过合法的途径介入各类社会公共事务中涉及公共利益政策的制定及决策的过程。在这个过程中，任何一方公众可以通过提出各种要求和建议来表达自己切身利益需求并阻止或促成某项公共政策[37]。
行政法学领域的专家认识有：
江必新认为，公众参与指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总合[38]。
方洁认为，参与行政是公民在行政过程中所实施的，影响行政主体形成行政行为的各种活动的总合[39]。
③公众参与的要素
以上研究者的定义虽然不同，但是可以归纳出学者对公众参与的几点共识，这也可以视为公众参与概念的要素：
（a）公众是指不行使国家权力的个人或组织。虽然研究者们对于公众的范围是公民还是包括公民以外的个人和组织有不同的认识，但是都认为公众是不行使国家职权的主体。
（b）参与是意在影响政府决策的活动。虽然研究者们对于公众对政府行为应当具有怎样的影响力有不同的认识，但都认为参与的目的在于对政府决策产生影响。
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