以上海为例：探析公众反对意见较大的典型案例

《上海市徐汇区斜土社区C030301、C030302单元控制性详细规划113、126b街坊局部调整（实施深化）》

（1）项目的编制过程

本案例的名称来自2004年徐汇区启动的枫林生命科学园区建设，复旦大学枫林校区是枫林生命科学园区的重要组成部分。经过10年的开发建设，枫林生命科学园区的各机构有了很大的发展，复旦大学枫林校区在校学生人数截至2011年年底达到5 064人。复旦大学“十二五规划”计划除现有学生规模外，还计划形成由三大国家重点实验室，九大研究中心组成的科研集群，因此必须对原基地进行局部改造，拆除部分质量较差的建筑，新建图书综合楼、科研楼、学生宿舍、第二教学楼（加建）以及地下车库等设施。按照“满足基本需求，并适当预留”的原则，结合九项指标和专业实验用房需求预测，刚性需求15.41万平方米，考虑3%的预留，总需求为35.05万平方米。学院认为其与周边科研院所及临床服务机构相辅相成，互为支撑，校区无法整体搬迁。但是校区向周边也无拓展空间，需提高校区现有土地使用率以满足发展需求。2012年初复旦大学医学院启动了枫林校区改造的方案设计，并于同年12月进行城市设计国际招标，同济大学中标。由于中标方案将东部操场改造成有两座高层双塔的整体建筑遭到了周边居民的反对。为了缓和矛盾，2013年1月校方又将方案调整成一座18层和一座5层的两座建筑，居民仍然反对。

2013年3月上海市十四届人大一次会议将“复旦大学内涵能力提升项目”作为推进社会民生的重大项目列入该计划。该项目被列入2013年上海市重大建设项目投资计划。2013年4月22日徐汇区规土局向市规土局正式提出申请开展复旦大学枫林校区控规调整工作（也即《上海市徐汇区斜土社区C030301、C030302单元控制性详细规划113、126b街坊局部调整（实施深化）》）。5月2日市规土局同意了此次调整任务。

复旦大学枫林校区位于斜土路以北，东安路两侧，由113b-03、113c-03、126b-01三个地块组成，总面积达14.62公顷。2007年版的控规中此三块地的用地性质均为教育科研用地，其中113b-03保留，126b-01地块容积率在1.5，建筑高度不大于60米，113c-03地块除了规定建筑面积51 440平方米，其余未定。本次调整，126b-01地块安排九项指标，容积率由1.5调整为不大于2.4；113b-03地块安排科研用房，容积率由1.15调整为不大于1.4，新建建筑高度不大于45米；113c-03地块内的东1号楼是以中西合璧的建筑风貌为特色的上海市第二批优秀历史建筑。为了展现保护建筑风貌，规划设计将东1号楼建设控制范围内建筑数量从7栋减少到5栋，通过保留西7号楼等与东1号楼建筑风貌相似的建筑，沿医学院路形成一条完整的风貌带，以强化复旦大学枫林校区的历史文化氛围。因此规划将113c-03地块南部建科研楼，将现状操场改到西侧126b-01地块中。地块整体容积率由1.2调整为不大于2.5，建筑高度整体不大于55米，局部不高于100米，另考虑西侧、南侧为建成居住区，建筑高度不高于24米。

5月7日—6月6日，徐汇区规土局组织网上公示，周边居民提出反对意见。

5月8日徐汇区规土局组织专家和相关部门意见征询会，市规划局总工、详规处、编审中心、风貌处以及4位专家提出修改意见。

8月27日，上海市规土局上报市政府申请本次控规调整审批。9月23日，上海市政府审批通过了本次控规调整。

（2）公众参与的过程

复旦大学枫林校区控规调整中的公众参与涉及2个阶段，持续近2年时间。

①控规调整启动前的参与

2012年1月上海复旦大学启动了枫林校区的改造工作，设计了初步方案并进行内部人员征求意见会。由于详细规划方案中紧临四季园校区的操场被规划为两栋高层实验楼，遭到居民强烈反对，于3月起居民和校方初步进行交涉。由于反对无果，2012年5月29日起居民相继到街道、区政府进行上访，希望政府能出面帮助居民协调此事，然而每次上访的结果都是石沉大海，悄无声息。

迫于各方压力，6月初复旦大学成立了四季园信访接待小组，并在东安路100号2楼设立专门信访工作接待室。周边居民陆续上访，但是校方的信访工作是只接待不解释，不回复，这种态度使得居民逐渐失去了耐心。2012年10月10日中午前后，在靠近枫林校区东园南侧围墙的四季园居民楼北侧外墙上悬挂出两幅绿底白字的大条幅“坚决拥护党中央国务院重明（民）生顺民意政策，坚决抵制复旦在居民区造科研楼危害人民”的字样。复旦大学获悉此事后召开枫林校区改扩建工程信访工作会议，制定了枫林校区改扩建工程信访工作方案，加强了信访工作小组的工作力量。2012年11月2日，复旦大学上海医学院主要领导邀请居民代表前往枫林校区实地参观，并召开相关座谈会。参会的四季园居民代表分别就明道楼存在的扰民问题和更加关心的枫林校区大操场规划建造科研楼的问题发表了各自的看法和意见。2012年12月7日，校方信访工作小组再次前往四季园居委会与居民代表进行沟通。居民方面表示若校方在7日之内不给书面答复，将组织四季园小区的居民到校门口聚众示威、上网发微博等行动。接待小组回来后立即逐级汇报，学校召开专题工作会议，成立“枫林校区改扩建工程信访突发事件应急小组”，并制定相应的应急预案。

由于一直未获校方回应，2012年12月17日至19日，每日上午8时半许，四季园小区有五六十名居民连续3天约在枫林校区东安路131号门口聚集，拉出写有“抗议复旦毁绿造楼危害生命”字样的横幅，并唱国际歌，喊抗议口号。整个过程双方并未发生肢体冲突，文保分局和枫林街道派出所民警接警后，立即到现场维持秩序。事后居民见校方未采取进一步行动，维权的活动暂告一段落。

②控规方案调整过程中的参与

2013年5月7日—6月6日，徐汇区规土局组织网上公示，同时将包含主要指标的用地图张贴在枫林校区门口组织进行现场公示。

5月10日四季园小区业主委员会以上访信的形式提出意见，表示公示图内容模糊，要求提供控规原图，确定24米的控制区范围，以便居民进一步判断。

徐汇区规土局：

贵局关于复旦枫林校区建科研楼的规划已经公示。由于公示的规划图很模糊，标识无法辨认，故请贵局提供控制性详细规划图原图，并确定大操场地块是否为24米控制区。如果是，请在图纸上标识出来，使我小区业主能够看明白具体规划以便判断是否会造成相关危害，之后方可确认是否能得到广大业主的认可。

四季园小区业主委员会

5月11日，四季园小区居民又写来一封信，再次重申了图纸内容中的疑问，提出反对在大操场建科研楼，要求将规划图纸张贴至居住区内部。

徐汇区规划和土地管理局：

贵局关于复旦枫林校区（113、126b街坊）规划调整公众参与的草案已经张贴在复旦枫林校区门口，公示说明：上述规划调整方案征询公众意见。

鉴于此，我们四季园和尚谊小区全体居民疑问如下：

1.公示关键信息含糊不清楚，如：(www.xing528.com)

“复旦枫林小区大操场（即特殊区域高度控制线内）是否属于113c-03地块？是否限高24米？

如果大操场属于该区域，在调整后规划图“地块控制指标一览表”113c-03一栏中明确是扩建，则大操场区域规划是扩建还是保留？如扩建，那只能是操场扩建，如要科研楼，属于新建筑，那还属于扩建范畴吗？

另在该一览表备注中第3点称“113c-03地块南部限高24米”，那么南部到底是哪一块？是否属于特殊区域高度控制线内区域？

2.如果大操场属于113c-03地块区域：由于空气、噪音、细菌、环境健康等多种原因，我们小区居民已多次要求复旦大学及政府不要在大操场建设科研建筑，但参与草案公示仍将113c-03地块规划为C6性质，即教育科研设计用地！问题在于复旦为何不能将稍远的113b-03地块用作教育科研用地（该用地用途为C5，规划动态是保留！保留草地？）难道百姓健康不如面子工程？

3.作为紧邻，小区受到规划的影响是最大的，规划草案公示应该让小区每一个居民详细观看和了解，现在仅张贴在复旦枫林小区门口，仅方便进出该校的师生，我们认为这不仅仅是张贴地点的问题，而是对待小区居民知情权和表达权的态度问题。

四季园、尚谊小区全体居民

5月13日，徐汇区规土局对居民代表陈宝玉解释了“特别高度控制区”作为规划技术术语的含义以及设置“特殊区域建筑高度控制在24米以下”的目的，该目的是为了限制复旦大学建设行为，保护四季园居民切身利益。而且徐汇区规土局还提供了规划调整图则让陈宝玉张贴在小区居委会以便居民了解。

得知大操场还是要建设科研楼，居民代表组织起来进行维权。6月3日四季园、尚谊小区居民写信到上海市规土局信访办，反对控规方案中113c-03地块由学校操场转变为科研用地用来建设实验楼。反对的主要理由是实验室可能造成环境危害、地质危害，并可能对市区绿地造成生态危害，并提出复旦大学一直未与周边小区居民沟通，希望政府出面协调此事。市规土局对居民进行了安慰，希望他们与区规土局取得联系。6月5日，复旦大学医学院周边6位居民和业主代表再次到上海市规土局上访，重申了坚决反对复旦大学在医学院东操场建楼，希望市和区的规土局不要批准复旦大学在医学院东操场建楼的规划。

6月27日，由复旦大学出面组织和周边居民小区交流的沟通会，希望通过交流，消除误解，争取居民们的理解和配合。沟通会的地点在复旦大学医学院明道楼，参与人员包括居民代表7人、区规土局，枫林街道，复旦大学医学院，枫林小区管委会、基建处、保卫处的相关人员。会上复旦大学医学院副院长首先向居民代表说明了三个方面的情况：一是枫林校区改建项目是居民就医质量提升、医疗事业发展的需求；二是枫林校区的规划严格按照国家的法律法规来执行，校方已经考虑了居民的意见对方案进行了较大幅度的修改；三是建立良好的沟通渠道，希望得到居民的理解、支持和监督。居民代表在听取了院长的说明后表示：认可学校事业发展的需要，但同时要听取群众意见；认为解决问题的共同基础是法律法规，承认在枫林校区控规方面难以找到不合规和程序的地方，但认为现有法律无法预防未来出现的问题，因此反对学校建楼；实验楼的负面影响对师生小，而对居民大；担心建设对居民楼造成影响；建议复旦大学整体收购四季园校区或更改科研楼选址；认为明道楼已经在光污染、噪声等方面对居民造成影响，要求学校提出解决方案再建新楼等共十条意见。复旦大学其他领导表示请居民监督，相信法律，学校已经就明道楼的问题进行了治理，保持与居民沟通。最后，规划局代表表示将依法审批复旦大学有关申报材料，同时将居民意见向上级反映，并希望居民不要激化社会矛盾，处理好维权意识和法律意识之间的关系、合法合理诉求与合法合理行为之间的关系。

沟通会后，居民迟迟没有得到回复。7月7日，四季园居民代表再次以上访信形式上访至徐汇区规土局，要求对上次沟通会中居民代表发言的内容给予书面答复，要求根据公众意见对控规予以修改，否决在枫林校区东部田径场造楼的方案。8月8日，徐汇区规土局召开沟通会，规土局代表认为前期已经按照居民的意见修改降低了科研楼的层高，希望居民支持复旦大学的工作。居民代表则再次重申了反对建科研楼的主张，沟通再次无果。

8月20日，徐汇区规土局认为收集公众意见可暂告结束，对居民问题答复进行了“整理”，并于2013年8月20日组织网上和现场公告。8月21日，四季园授权居民维权小组向徐汇区规土局递交了上访信，强烈抗议《公众意见汇总和处理建议》。居民认为“公告”的时间在程序上违规，法规规定“公告”应该在公示结束后5日内张贴，而居民在6月5日已经表达了反对的意见，如果不采纳群众的意见就应该在6月11日前公告，如果延误，就意味着必须采纳8月20日以前居民的最终意见。另外，居民还认为“公告”汇总公众意见在数量上欺骗群众，他们提出的十几条意见一条也未获重视，而且根本问题未获解决。再者，“公告”内容汇总公众意见纯属捏造，几次信访代表发言内容都未获书面答复。

公众意见汇总和反馈

四季园、尚谊校区居民意见：

1.公示一览表113c-03备注栏应增加“特殊区域”条款，特殊区域高度控制在建筑24米以下。

答复：采纳，公示内容就是该区域建筑高度控制在24米以下。

2.大操场区域紧邻生活区，不适合规划医学院科研用地，不同意建造医学科研楼。

答复；部分采纳，规划方案已优化，四季园校区东侧拟建建筑高度已降低至24米以下，方案阶段进一步完善空间形态和绿化景观，减少项目实施时对周边居民的影响。

3.草案在小区内各楼大厅内公示，以便居民仔细审阅。

答复：部分采纳，根据相关规定，已在现场和网上公示，并根据居民意见提供规划调整图则张贴在小区居委会。

东安路50弄青松小区居民意见：

反对在青松小区南面新辟道路和建实验大楼。

答复：部分采纳，本次规划调整不涉及新辟医学院路及在青松小区南侧建实验大楼。

8月28日和9月2日，居民再次对《公众意见汇总和处理建议》提出异议，表示坚决不同意复旦医学院枫林校区在四季园校区东侧的操场上建造任何建筑物的方案。规土局没有给予回复。9月17日，四季园校区居民代表陈宝玉、许慧向徐汇区枫林街道递交了上访信，重申了8月21日居民代表抗议书的宗旨和内容。10月22日，徐汇区规土局回复了上访信，解释了《公众意见汇总和处理建议》的内容，认为程序和内容上不存在问题。

9月23日，上海市政府审批通过了本次控规调整，由于区规土局并未将审批通过的方案进行公示，所以居民不知情。10月18日，四季园、尚谊小区的部分业主又到徐汇区建交委进行上访，要求依法召开听证会，请区政府、街道帮老百姓去有关部门（市规划局、市环保局、市容绿化局、复旦大学）进行协调。居民表示“坚决不允许造楼，进行安定、和谐的静坐，会不断拉横幅、上访进行抵制”。10月25日，徐汇区规土局组织进行建设方案公示，在四季园校区门口张贴了2号科研楼的建筑平面图，图纸一出又引起轩然大波，四季园居民发现规划方案已然批准，又开始新的维权参与道路。