程序正义：公众参与控规运行的核心标准

6.2.2.1 开放原则考量

从案例类型一、类型二可以看出，目前上海控规实施（行政许可）过程中主体接近各个阶段的机会是不同的。

土地获取阶段：我国目前存在两种土地供应方式。第一种是出让方式。在国有土地使用权出让前，市、县人民政府城乡规划主管部门根据控规，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同组成部分；同时向环保、绿化、市容卫生、交通、民防、卫生等各政府部门书面征询意见，各部门提出项目开发的有关技术参数、控制标准等管理建设要求。这阶段操作过程主要是在规土局、政府各部门和开发商之间交流，公众无法获知项目准备情况，也无法获知项目开发的基本要求和条件。案例1即是这种情况。第二种土地供应方式是划拨方式。以划拨方式获取国有土地使用权的建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请合法选址意见书，随后申请规划设计条件。以划拨方式获得国有土地使用权的项目大多是基础设施项目或是公益性的公共服务设施项目，这些项目因其特殊性往往对城市的功能布局和空间形态及城市未来的发展产生重大影响，因此这些项目的选址管理十分重要，是城乡规划实施的首要环节与关键环节。目前项目选址意见阶段的程序由四部分构成：首先，由建设单位向规土局提出建设项目选址申请，申请条件包含已经批准的项目建议书、建设单位建设项目选址意见书申请报告、该项目有关的基本情况和建设技术条件要求、环境影响评价报告等文件。其次，由规土局与计划部门、建设单位等有关部门一同进行建设项目的选址工作，包括现场踏勘，共同商讨，对不同的拟建地址进行比较分析，听取各有关部门、单位的意见。再次，规土局进行选址审查，通过调查研究、条件分析和多方案比较论证对该建设项目选址进行审查。必要时应组织专家论证会进行慎重研究。最后，规土局核发选址意见书，附具规划设计条件。可以看出，这一阶段主要是规土局和政府部门、专家参与，公众无机会参与。这从案例3中可以看出。

规划阶段：获取土地、规划设计条件后，建设单位要向规土局申请详细规划方案批复。规土局按照相关法规审核建设用地面积、建筑面积、容积率、绿地率、建筑间距、日照间距等等指标；召开专家评审会，征询政府各部门如区自来水公司、区燃气公司、区电信局、区供电局、区文广局、区卫生局、区水务局、区环卫、区农业绿化局、交通（市、区）、区民防办、区教育局、区节能办、区政府、区房地局等的意见；最后进行方案公示，公众可以通过邮件、信件、电话等方式表达意见。公示结束后建设项目申请者获得环评通过、可研性报告通过后申请获取规划用地许可证。这一阶段较为开放，规划主体都可参与其中。

初步设计阶段：建设项目申请者就建设建筑扩初方案向政府各部门如区规划局、区消防局、区自来水公司、区燃气公司、区电信局、区供电局、区文广局、区卫生局、区水务局、区环卫、区农业绿化局、交通（市、区）、区民防办、区教育局、区节能办、区防雷办、区发改委、市抗震办等征询意见，同时也向建交委申请扩初批复。这一阶段公众不能获知相关消息，也不能参与其中。

施工图阶段：初步设计通过后，由专门的审图公司审核建设项目施工图，获得批准后，建设单位向规土局申请建设工程规划许可证。这一阶段公众无法获知相关信息。

控规实施（行政许可）过程中除了方案阶段公众有权发表自己的意见，其他阶段公众无法参与，也不能获知相关信息。实施过程开放度较低。

表6-5　上海控规实施（行政许可）过程中的各规划主体参与的阶段

注：●表示参与，○表示没有参与

6.2.2.2　透明原则考量

根据程序正义透明标准，上海控规实施（行政许可）过程信息透明度的分析从三个方面展开：

（1）规划主体是否拥有平等的知情权

首先，比较政府、开发商及公众之间是否存在平等的知情权。从上海控规实施过程的相关规定可以看出，政府和开发商拥有知晓建设项目信息完全条件，无论规划条件、方案内容还是审批过程中其他信息，而公众仅能获知方案的总平面及基本数据，没有渠道获知其他信息，因此可以说政府、开发商及公众之间不存在平等的知情权。

其次，比较不同的居民之间是否拥有平等的知情权。从案例1、案例2可看出，在规土局进行建设项目信息发布阶段时，虽然部分居民不能及时从网络上获取消息，但是大多可以通过现场公示获得建设项目的基本情况。但是在参与的过程中某些情况下居民知情权存在不公平的现象。如案例1中虹口区规土局召开居民沟通会为了控制场面采取了代表制，不允许旁听，事后规土局及居民代表均未就沟通会详细过程和内容发布信息，导致很多居民不知情。

（2）规划主体之间是否可以实现信息对称

信息对称需要信息的供给方提供的信息能使需求方得到满足。在案例1中居民强烈要求区规土局能公布建设项目的日照分析报告，区规土局以“《日照分析报告》存在知识产权”为理由一直拒绝，直到项目完全通过行政审批，迫于压力，才公布了其中的部分内容。当居民看到《日照分析报告》，才清楚地知晓自己住宅的日照时长的变化，可以说公众的信息需求不能被及时完整地满足。案例2中也存在相同的问题，复旦大学枫林校区二号科研楼的平面方案被公布后，四季园小区居民担心医学实验室的建设会对小区环境产生影响，要求区规土局公布实验室名称，区规土局公布后，居民代表发现与环境评估报告所说的内容不符，又要求区规土局和环保局澄清内容并公布实验室等级，均未获批准。居民代表中有建筑结构背景的教授还要求区规土局公布结构信息也未获答复。可以说，上海控规实施过程规划主体之间没有实现真正的信息对称。

（3）规划主体获取信息的成本是否尽量低

从调查案例可以看出，对于建设项目基本信息规划主体均容易获取，但是对于法规规定公布内容外的信息公众难以获取。很多居民通过个人关系，非正常渠道，花费大量的时间和精力才能获得相关信息。如案例2中，一位居民在复旦大学召开环境评价公众参与信息发布会中，记录下当时复旦大学环境评价公众参与办法，但在事后，复旦大学声称没有公众参与办法，居民代表只好通过个人关系，想方设法获取了相关信息。(www.xing528.com)

规划主体之间的信息公平、信息对称均存在问题，公众获取信息成本高，上海控规实施过程无法实现完全的合法性透明标准。

6.2.2.3　协商原则考量

上海控规实施（行政许可）过程中的公示规定公众参与程序中没有明确协商的环节，仅规定“方案规划公示过程中引起较大争议的，规划土地管理部门应当与建设工程所在地街道办事处或者乡镇人民政府共同做好宣传解释工作”，西方国家常用的协商机制之一听证会被用来发布“无法采纳或难予采纳的公众意见”。但是在现实案例中，每当建设项目方案公示过程中公众反对意见较大时，公众参与的组织方规土局总会联合街道、居委会、居民召开方案沟通会、协调会，具有一些协商特质，但很难达到真正意义上的协商标准。

案例1中，由于格林蓝天小区居民反对临近其住宅的一边建高层建筑，区规土局先后举行了3次方案沟通会。第一次沟通会主要代表是区规土局、街道及居民，无开发商代表。会上，格林蓝天小区居民依次发言，表达自己的目前境况，提出日照问题、景观问题、环境问题及施工问题，明确表示反对临其住宅一面建高层。区规土局及街道相关领导听取了意见，但没有立即回复居民代表的问题，仅是表示领会居民的意见，承诺会与开发商进行沟通，协调情况。第二次沟通会实质上是公众意见答复会。区规划局工作人员先是讲解了上海城市规划建筑管理的相关规范，然后就方案协调结果向居民代表进行了告知。由于协调结果没有满足居民的要求，居民纷纷讨说法，并采取激烈的行为表达不满。迫于压力，区规土局继续和居民代表协调，这次协调策略有所改变，街道先后对不同的居民代表进行单独交流，结果保密。居民代表的态度发生了分化，有些不再要求改方案，而是期望获得经济赔偿，还有少数代表继续努力，希望开发商改建筑方案。案例2中，建设工程公示阶段区规土局没有组织进行沟通会，但是在环评阶段的沟通会中复旦大学对公众参与评价表进行造假。案例3中，居民到村委会、电力公司表达反对意见，未得到应有的尊重和对待，反而被冠以“不支持国家建设”的违法行为，真正意义上的协商根本不存在。在案例4中，开发商虽然承诺按照日照损失补偿受影响居民，但是由于项目一直未建，项目公示期间，又因为大多房主将房屋出租，并不获知参与的情况，因此真正的协商并未进行。从这一系列过程可以看出，上海控规实施过程规划主体虽能自由、充分地表达自己的意见，但是意见的回应不及时，有效回应少。大多数公众都认为自己的意见很难得到回应，“他们（指开发商、规土局工作人员、区政府）就是听听意见，根本不理我们说什么，也不回应。”因此目前的这种非面对面的、非直接的、非及时反馈意见的协调会不属于协商的范畴。

6.2.2.4　共同决策原则考量

上海控规实施过程受各个规划主体的影响，到底谁在行使话语权？公众意见是否可以影响决策结果？通过建设项目方案的发展演变过程及最终结果可以获知。

案例1是招拍挂项目，区规土局在拍挂土地前依据控规、政府其他各部门条件设定了规划设计条件附于土地出让条件中。开发商拍挂成功后根据出让条件设计了规划方案。广中路600号总用地面积3.67公顷，容积率2.64，拟建8栋24—27层的高层住宅，1栋15层的老年公寓和一组2层、局部3层的商业建筑。方案经区规土局组织专家评审稍作修改后进行了公示。格林蓝天小区居民提出意见，反对相邻建筑的高度，反对垃圾站的位置。经区规土局与开发商协调，开发商在建筑高度上不肯作大的让步，仅同意降低一层高度，垃圾站向变电站方向挪动一些。格林蓝天居民认为没有满足自己的要求，继续采取上访、围堵道路的激烈方式维权。迫于压力，区规土局进一步和开发商、居民协调。然而开发商认为自己的拿地价非常高，大幅度降低层面会影响自己的经济收益，影响小区整体功能布局，始终不同意再改变建筑高度。区规土局最终协调结果是临格林蓝天小区住宅的建筑高度降一层，建筑间距由41米增加到43米，垃圾站调整到其他地方。

案例2属于自有土地审批项目，建设方需向区规土局申请规划设计条件，并依据条件进行设计。区规土局根据控规调整最终方案的指标确定了二号科研楼地块的规划设计条件——教育科研设施，用地面积42 893平方米，计容建筑面积不大于34 000平方米，建筑高度不大于24米。复旦大学依据条件设计了方案，2栋5层大体量建筑，总建筑面积63 910平方米，其中地上计容面积32 946平方米，建筑高度24米。方案一经公示就引起了周边居民的反对，四季园小区居民认为建筑体量过大，且建筑排风口竟然正对着四季园小区，这严重破坏了小区的生态环境。居民到市、区规土局上访，区规土局一位领导认为居民有些无理取闹，随后在其公众意见回复中，以方案符合上海城乡规划相关技术规定为由拒绝再次修改方案。居民认为让区规土局修改方案的可能性不大，转向环境评价阶段参与，希望通过这一阶段的参与实现不建科研楼的目的。

案例3属于划拨项目，建设方须向区规土局申请规划选址意见书，在获取选址意见书的同时获取规划设计条件。本项目选址依据相关控规，但是离居民区较近，基地围墙距居民住宅围墙仅10米。周边居民担心电磁波辐射影响健康，反对在此处修建变电站，希望能将变电站放置得稍远些。他们多次到村委会、电力公司表达反对意见，但均以符合法规要求，符合控规选址为理由予以拒绝。更为荒谬的是，在项目未获得建设工程规划许可证的情况下，先动工修建。

从以上3个案例可以看出，上海控规实施过程中规划主体均有一定的话语权，政府负责建设项目的行政许可，话语权最大；开发商其次；公众的话语权有限。政府的主要作用是确保开发项目符合城乡规划相关法规，协调公众与开发商之间的矛盾，他们的宗旨是希望在开发商自认为能承受的范围内尽量满足公众的需求。也就是说，当公众的要求符合相关法规要求，同时被开发商认可时，公众的意见可以影响规划决策结果；当公众的要求符合法规，但最终不被开发商认可时，公众的意见就很难影响决策结果。

6.2.2.5　中立原则考量

控规实施（行政许可）过程是规划行政管理部门依据法定规划——控规进行执法的过程。作为仲裁者，规土局在开发商和受项目影响的居民之间具有中立的地位。但是当开发商的背景是政府部门时，规土局的中立身份就会受到影响。规土局也属于行政管理部门，隶属于政府领导和管理，因此，在进行决策时不可避免地受上级政府或同级部门的牵制，为了部门利益，不采纳公众的意见。如案例3的快乐变电站项目，在周边居民强烈反对的情况下，电力公司强行施工，而且是一边办建设工程规划许可手续，一边施工，区规土局相关工作人员竟然支持了这种行为。在居民看来，规土局和电力局是属于同一立场的，由规土局来决定公众意见是否采纳是不公正的。还有些招拍挂的项目，例如案例1的广中路600号建设项目，规划指标调整时没有征求公众的意见，待土地卖出后，公众对新建建筑高度提出反对意见，由于开发商为开发量支付了高额的费用，他们不肯妥协降低层高，此时规土局会不得已地站在开发商的立场，以开发商的要求审批规划，毕竟，开发商的要求是合法律性的。可以说，虽然多数情况下，规土局可以按照中立原则进行裁决，但是由于制度环境的问题，迫于压力有些时候还是会出现偏私行为，导致程序行为不公正。

6.2.2.6　及时原则考量

上海控规实施（行政许可）过程中的公众参与制度规定公众意见必须在意见收集截止日后的第五天告知公众处理结果，但是根据实际案例调查，很少项目可以做到这一要求。很多项目公众反映了意见之后就无下文了，公众也不知道情况到底如何。在“C18-06公寓式酒店项目”中，作者调查到超过二分之一的周边居民曾向居委会表达了反对建设项目的意见，并联名签署反对信，但是事情过后，究竟规土局的意见如何，建设项目是否还在进行都不置可否，居民曾去居委会询问过情况，均未有答复。另外，公众在参与过程中提出的一些问题也存在难以及时回复的情况。案例1的广中路600号项目，第一次座谈会上规土局曾许诺5月19日给予答复，但是直到同月26日才就公众的意见进行了答复。案例2的复旦大学枫林校区二号科研楼项目居民就规土局回复意见进行了质疑，但是规土局再无回复。可以说，程序正义及时原则没有有效满足。

6.2.2.7　理性原则考量

根据上海控规实施（行政许可）过程中公众参与2013年5个区的案例分析，上海区县规土局在进行公众意见回复时，均可以将不予采纳的意见进行专门的解释。但是大多数的解释内容太过原则，公众很难理解，如公众较为关注的日照问题，规土局均以“建筑间距符合相关法规”作为回答。法规的具体名称是什么，条目是什么，公众还需要花费很多精力来了解。再进一步分析，由于我国目前关于日照的规定过于粗略、刻板，忽视了相关的物权问题，规土局遵照法规在合法律性问题上虽然不存在问题，但是在合理性的问题上却略有欠缺。有些案例中公众长久以来享受的日照突然被缩减至很少，相信哪个人都无法接受和理解。

除了意见回复需要给出解释，程序内容也要符合形式理性，根据上海控规实施（行政）过程中公众参与实际案例，我们发现，除了网上和现场公示，对于其他参与方式的选择完全凭借公众参与组织者——政府的偏好，如有的项目规土局采用座谈会形式和居民进行交流，有的项目即使居民意见很大，规土局也没组织居民进一步交流，有的项目组织开会宣布公众意见回复，有的项目选择网上公示公众参与回复，有的项目组织了听证会，有的项目即使公众强烈要求也不组织听证会。可以说政府组织公众参与的行为太过自由，程序对行为的限制性严重不足。但从形式理性的其他方面分析，我们发现公众参与程序按照信息发布、信息收集、信息回复三大阶段进行公众参与制度设计，符合合理顺序的要求，也能保证在相同条件下产生相同结果，但是程序的操控除了由规土局全面负责，某些时候规土局会委托建设者承担意见收集的工作，这既不遵循职业主义原则，也不公正。如快乐变电站的案例中，区电力公司承担了公众意见收集工作，公众把反对意见表达至电力公司，但是电力公司并没有给予解决。在调查过程中，大多数公众都不知晓意见需要反映至规土局，也没有规土局的工作人员前来交涉。总之，上海控规实施（行政许可）过程中公众参与制度程序正义之理性原则无法满足。