国内水价研究进展-跨世纪节水行动汇编

1.2.1　水价理论研究进展

我国的水价研究基本分为两大体系：一种体系秉承国外水价研究的思路，将水资源价格与经过生产加工的商品水价格全部纳入水价研究的范围，这种研究思路遵循的是西方的效用价值论，认为完整的水价包括资源水价、工程水价、环境水价三个部分。其代表性研究成果主要有：中国社会科学院在“我国水资源价格研究”中提出，水价是水商品出售或其使用权转让的价格，自然水资源和经过生产加工的水资源并没有价值属性的区别，只是生产成本存在较大的差异；北京市环境保护科学研究所进行“资源价格”课题研究时，将水资源的价格定义为人类经济活动赋予水资源的价值特性，由成本、利润和资源税三个部分组成，其中成本包括供水、排水和污水治理的全部费用，资源税指水资源费；中国环境与发展国际合作委员会在“中国自然资源价格研究”中提出，水资源价格是使用区域从水源取水时应付的单位水的价格，水价是终端用水户为其用水行为而向提供供水服务部门交纳的费用，两者的区别在于用水条件和制水工艺的不同；以汪恕诚为代表的水研究工作者提出的基于水资源需求管理的水价理论，认为完整的水价包括资源水价、工程水价、环境水价三个部分，但针对不同的商品水生产流程，三个部分的组成比例有较大差别，这里的工程水价基本对应于传统的商品水价格，而资源水价基本对应于传统的水资源价格，环境水价则横跨传统的资源水价和商品水价格两个领域。

另一种体系将水资源价格与商品价格严格区分开来，认为水资源价格是自然资源价值的体现，商品水价格则是经过拦、蓄、提、引、制、配等生产加工的水商品在市场上的交易价格。认为水资源价值是水资源所有权在经济上实现的重要形式，商品水价格是供水生产者遵循价值规律使水商品得以顺利交换的价格，在商品水价格中包含水资源的价值（资源税收）。其代表性成果有：中国农科院在“水资源价值研究”中，明确将水价区分为水资源价值和商品水价格，认为前者是水资源所有权在经济上实现的重要形式，后者是供水生产者遵循价值规律使水商品得以顺利交换的价格，在商品水价格中包含水资源的价值（资源税收）；中国人民大学“资源价格研究”课题组认为，水资源价格就是水资源费，由水资源保护费、水资源补偿费、水资源级差租金、水资源垄断租金构成，而水价是指人工生产者出售商品水的价格；河海大学水利经济研究所对黄河流域水价制度研究、中国水价制度研究，都是针对工程水的水价，而把水资源费作为供水生产制造成本的组成部分；在“水资源费政策研究”中，从水资源作为稀缺的自然资源，借鉴地租理论，从水资源价格应反映资源的丰歉、开发利用条件的好坏以及宏观调控政策的要求，而将水资源价格与商品水价格严格区分开来。我国现行的《水利工程供水价格管理办法》和《城市供水价格管理办法》，都是针对商品水价格的规范性管理文件，也就意味着目前我国水价理论研究中，主流的思想仍是将水资源价格和商品水价格加以区别，分别研究其不同的形成机制和运动规律。

目前，国内研究较多且可供选择的工程供水水价理论模式主要有：供水服务成本定价、用水户承受能力定价、投资机会成本定价、边际成本定价、完全市场定价和全成本定价等。上述几种水价确定模式各有利弊，适用于不同的服务对象。在我国，至于选择哪种水价确定模式，应当由区域经济发展水平和水资源丰沛程度来决定。例如，服务成本定价模式考虑了补偿问题，一般在城镇供水中普遍运用；用水户承受能力定价模式体现了国家的补贴政策，一般在农业灌溉中运用；而边际成本定价模式尚处于理论研究阶段，实际运用的时机还不成熟。

全成本定价模式综合考虑了资源资本、工程成本和环境成本等供水的所有可能成本，并通过把全部外部成本内部化，转嫁给资源消耗和污染商品的生产者和消费者，来弥合私人成本和社会成本的差距。按照全成本定价模式，水价能充分体现水资源的稀缺价值、供水服务成本以及水环境的恢复补偿费用，是目前相对较为完善的定价模式，适用于多种供水工程水价的制定，因而被普遍认识和接受。

合理的水价必须反映水的全部机会成本。根据全成本定价模式，完整的水利工程供水价格可分为5个构成部分，即：资源成本、工程成本、环境成本、利润和税收，其数学表达式如下所示：

P=Pwr+Ppc+Pec+E+D

式中：Pwr为资源成本；Ppc为工程成本；Pec为环境成本；E为利润；D为税收。

水利工程供水价格具体的内容构成可由图4-1所示。

图4-1　水利工程供水价格内容构成

1.2.2　我国的水价制度与实践

（1）水价制度的历史沿革。新中国成立以来，在各级政府和有关部门的大力支持下，经过水利部门的努力进取，水价制度的建立、健全和改革取得了明显成效，先后经历了从福利性无偿供水到政策性低价供水，从低价供水到按供水成本核算计收水费，从收取水费到明确供水是一种商品、按照商品价格管理等重要阶段。

新中国成立初期，以福利性供水为主，基本不收取水费，无水价可言。1964年，原水利电力部提出《水费征收和管理的试行办法》，开始改变无偿供水的状况。

1965年10月13日，国务院以（65）国水电字350号文批转水利电力部制定的《水利工程水费征收使用和管理办法》，这是我国第一个有关水价制度的重要文件，它确立了按成本核定水费的基本模式。直到党的十一届三中全会以后，社会经济发展进入了改革开放的历程，水利的改革与发展也随之发生了深刻的变化。

1980年我国财政体制改革，国务院提出“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏。”各省对水利工程管理单位开始实行“自收自支，自负盈亏”的管理方式，水价制度改革工作开始起步。当年，水利部组织了大型水利工程供水成本调查，在调查研究中首次提出了“水的商品属性”概念，为有偿供水奠定了理论基础。

1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》，（以下简称《水费办法》），规定“水费标准应从核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定”。应该说，《水费办法》的颁布和实施是我国水价制度改革进程中一个重要的里程碑，它进一步从理论上确定了水利工程供水属于商品的概念，供水作为一种有偿服务行为，水费定位为行政事业性收费，成为中央和地方各级有关政府部门规范管理水利工程有偿供水行为的主要法规依据。(www.xing528.com)

1988年颁布的《中华人民共和国水法》规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。”这是我国最高立法机关对水利工程供水实行有偿收费的重要法律规定，是依法制定水利工程供水水价制度的法律基础。

1997年，国务院发布了《水利产业政策》，它规定：“新建水利工程的供水价格，按照满足运行成本和费用，缴纳税金、归还货款和获得合理利润的原则制定。原有工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后再根据供水成本变化情况适时调整。”以及“根据工程管理的权限，由县级以上人民政府物价主管部门会同水行政主管部门制定和调整水价。”至此，实行有偿供水已被社会普遍接受，其商品属性得到各方面的认可，水价水平得到不同程度的提高，水费收取办法也逐步完善，我国的水价制度改革步入了快速发展的新时期。

2003年，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国价格法》的有关规定，国家发展和改革委员会与水利部联合制定了《水利工程供水价格管理办法》（4号令），并于2004年1月1日起执行。该办法进一步明确了水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。同时，该办法还对水价核定原则及办法、水价制度等做出了相应的规定：“水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整。”“同一供水区域内工程状况、地理环境和水资源条件相近的水利工程，供水价格按区域统一核定。供水区域的具体范围由省级水行政主管部门商价格主管部门确定。其他水利工程供水价格按单个工程核定。”“水利工程供水应逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。具体实施范围和步骤由各省、自治区、直辖市价格主管部门确定。”可以说，该办法的出台与实施为水利工程水价管理和水价制度的进一步完善，提供了重要的理论支持和实践依据。

（2）水价制度的实践。我国现行水价实行分类水价，由于水管理实行分级、分部门管理的格局，导致了水价管理存在着分头并进的局面。

1）水利部门管理的水利工程供水水价。执行2003年颁布的《水利工程供水价格管理办法》，根据国家经济政策以及用水户的承受能力，水利工程供水实行分类定价。对农业用水，按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上，按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2～3个百分点确定。可见，我国现行水利工程供水水价主要考虑补偿成本的需要，且对用水量超过80%的农业用水还没有包含完全供水成本；仅工业消耗水考虑了一定的投资盈余；各类用水均没有包含税金。

2）建设部门管理的城市供水水价。建设部门管理的城市供水主要是指自来水公司实施城市供水生产所依托的工程和设施。根据使用性质不同，城市供水水价分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水以及特种用水等五类。各类城市供水水价的构成，均考虑供水成本、费用、税金和利润四个部分，按国家财政主管部门颁发的《企业财务通则》和《企业会计准则》等有关规定核定。各类水价之间的比价关系由所在城市人民政府价格主管部门会同同级城市供水行政主管部门结合本地实际情况确定。

长期以来，我国的水管理尽管明确水利部及其下属的各省（直辖市）水利厅，各县（市）水利局为水行政主管部门，但城建部门参与城市供水及管理，电力部门参与水电运行及管理，导致当前实际存在的“多龙治水”的现状。近年来，随着水利产业政策的出台和国务院“三定”方案的实施，水资源实施统一管理已经逐步为社会所认可，水价的制定和审批权限也将逐步过渡到由县级以上人民政府物价主管部门会同水行政主管部门制定和调整。

（3）水价现状及存在问题分析。根据我国水管理体制的现状，水利部门的水利工程供水主要是农业灌溉用水，其城市供水部分只有极少量是直接供给工业企业和城镇居民，大多是向自来水公司提供源水。因此，在对我国现行水价状况进行分析中，水价的基准取为终端用户，即农业用水户（农民）、城镇居民、工业企业等。据此原则，农业用水以水利部门的水利工程供水水价作为分析对象，城镇用水则以建设部门的供水水价作为分析对象。

农业用水水价分不同地区、不同作物种类而有较大差别，这一方面在一定程度上反映了农业水价体现了水资源地域分布的不均匀性，地区之间经济发展水平的差异性以及水资源开发利用成本的差异，另一方面也在一定程度上反映了政府在水价制定和水价决策中的重要作用。农业水价通常都以政府发文的形式予以定价，计征方式主要有按量计收和按亩计收。

城市用水水价是指由建设部门管理的水工程所提供的供水生产和服务的水价格，包括工业用水水价、居民生活用水水价、行政事业机关用水水价，商业服务用水水价、水站用水水价以及市政环卫用水水价。尽管城市供水业较早引入和贯彻了商品水定价的原则，使得大部分城市的供水企业不仅能够补偿供水生产成本和费用，而且还能按照商品生产的一般规律获取正常的利润，但同时也必须看到商品水的生产具有一定的个别性和特殊性，即不同城市供水生产的条件相差较大，导致供水生产成本差异较大，特别是作为特殊商品的商品水，在我国现行水价体制中仍实行政府定价，因而仍有一部分城市的供水企业存在亏损状况，需要依靠政府财政补贴维持正常的生产。城市供水水价尽管实行的是分类水价，但各类水价的定价原则和价格构成是相同的，各类水价之间的比价关系则由各城市的价格主管部门和水行政主管部门共同确定，因而不同城市的分类水价的比价关系是不同的。

我国现行水价制度存在的问题主要有以下几个方面。

（1）水价形成机制仍有待完善。我国水价改革发展至今，水价形成机制基本明确，国家计委、建设部联合颁布的《城市供水价格管理办法》（计价格[1998]1810号）和国家发改委、水利部联合发布的《水利工程供水价格管理办法》（发改委、水利部2003年4号令），分别对城市供水水价和水利工程供水水价的形成机制进行了规范，彻底改变了以往水价属性不明、成本核算不完全、形成机制和运行机制不能反映供水产业特点等方面的问题。但无论是城市供水水价还是水利工程供水水价，都只规定了单一的以成本为基础的水价形成机制，对需求定价和作为特定的经济政策手段的水价形成机制缺乏必要的补充，从而导致我国水价形成机制显得过于单调和死板，一定程度地制约了水价经济杠杆作用的发挥。

（2）水价形成机制与水价运行机制脱节。根据现行水价管理法规，我国水价主要由供水成本、费用、利润、税金四部分组成（农业水价不计利润和税金），但在现实的水价运行中，城市供水水价总体上只达到保本水平，水利工程供水水价目前还存在严重的政策性亏损。特别是水利工程供农业用水还存在计量设施不完善、搭车收费现象较为严重、水价计收模式单一等问题，使水价的运行机制难以完全反映水价的形成机制。这一局面使水价管理在现实供水生产服务中缺乏必要的权威性和严谨性，也在一定程度上放任了供水行业粗放经营非正常生产方式的延续。

（3）供水成本审查和监督机制不健全。水价是否科学合理，不仅体现在价格本身的高低，而且必须体现价格各组成部分的性质和数量符合产业生产的耗费特性。但目前我国水价由于对供水成本的审查和监督机制不健全，使水价的科学性和合理性难以使人信服。我国水价监督机制不健全主要体现在如下两个方面：一是缺乏对建设成本合理性的分析审查，具体表现为对供水生产成本的认定和审查没有具体标准，没有法定的预测成本的根据，也没有明确的、量化的效率提高标准和要求，导致无论建设成本多高，无论其是否合理，只能一概承认；二是缺乏对供水生产运行管理成本费用的监督和审查，使得由于行业本身自然垄断特性带来的劳动定员和管理人员配置偏多的缺陷无法得到纠正。成本审查和监督机制不健全，势必导致水价提高与供水生产效率提高严重脱节，从而阻碍我国水价改革进程的顺利发展。

（4）水价偏低与水利工程供水生产耗费补偿机制缺失并存。在我国水价体系中，水利工程水价严重低于供水成本的局面至今没有得到根本改善。经过多年的理论研究和实践探索，水利工程供水的商品属性已经得到社会的普遍认可。但由于我国宏观经济政策的影响，以及我国水利工程水价所具有的社会政治水价的职能，在农业落后和农民贫困问题没有彻底解决之前，水利工程水价难以达到补偿成本、合理收益的商品水价定价原则的要求。因此，要想维持水利工程供水生产的正常运行，就必须建立水价以外的供水生产耗费补偿机制。然而，我国目前对水利工程供水的生产耗费补偿，既无法达到商品生产的价格补偿要求，也没有形成非价格补偿机制，使水利工程供水生产存在严重的政策性亏损，影响了工程的正常运行和可持续发展。

综上所述，当前水价机制定价机制不科学，运行机制不灵活，成本管理与监督机制不健全，制约和阻碍着节水型社会建设。