国家审计问责与廉政建设：动力和制度供给研究

赵彩虹

最近几年一大批违法违规问题随审计公告频频曝光，引起社会公众的强烈反响，然而公告的违法违规行为在后续年度反复出现，这本身就与建设阳光政府、服务型政府公然不符。于是审计风暴过后的国家审计问责效力缺失问题引起了学者的广泛关注。笑浪（2004）首次论述了审计风暴与官员问责制度建设的关系；孙立平（2004）从审计风暴引发的变革谈到了审计问责；汤小莉（2009）通过问责理念形成与实现可以追究官员责任；冯均科（2005）建议以“问责政府为导向”改革国家审计制度；杨中旭（2005）“审计整改，多数部门为何沉默”引出了审计问责效力缺失问题；审计作为国家治理的工具，应当在问责政府的实践上发挥独到的作用。发挥作用基础应该有成熟的问责理论框架和制度供给，这样才能使国家审计在问责道路上越走越远，提高国家审计的制衡力。目前世界上找不出一个关于国家审计问责机制成熟的理论框架，因为这个成果是多个利益集团长期多次博弈的无数次改革的静态结局，对于一个拥有成熟民主制度的国家或许已经多余，但是对于一个处于社会转型期、对反腐倡廉有明确理念的国家来说却极为重要。文章首先阐述国家审计问责机制理论基础；第二部分阐述国家审计问责机制有内在动力参与廉政建设；第三部分阐述国家审计问责机制参与廉政建设对制度供给的需求。

我国的一切权利属于人民，一切财富属于人民，然而在管理属于他们的公共事务时为了节约交易费用，通过选举代表组成政府，政府（受托人）接受人民（委托人）的委托治理国家，在政府职能实现过程中同时完成广泛的受托责任，所以公共受托责任的本质是政府拥有权力的公共性。这种公共权力必须用于追求共同利益，促进社会利益的共同发展。随着社会民主化进程不断得到重视和提高，对现代政府而言，既赋予了管理国家公共事务的权力，同时也希望受托人公开解释、说明权力的使用方式，此时公共受托责任的政治目的在于检查政治权力的执行，目的在于保证政府运作的合规性和有效性。因为权力本身具有诱惑性、腐蚀性、扩张性等负面特点，一切有权力的人都容易滥用权利。为了防止权力的滥用与腐败就需要对权力进行监督，国家出于对这种积极权力消极控制的政治需要，1982年颁布的《中华人民共和国宪法》作了明确规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级人民政府的财务收支进行审计监督，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，提升了国家审计监督的法律地位。

随着改革的进一步深化，我国政治、经济生活滋生出大量的腐败寻租行为，而这些行为因为出于转轨时期的特殊国情表现出隐蔽性强、危害性大等特点，于是国资委、银监会相继成立，同现有的审计、纪检、监察、司法等一同构成多方位的监督体系，但当前的腐败行为主要是经济领域的违法违纪、决策失误，仅仅依靠纪检、监察、司法等部门监督很难把问题查清楚，因为这些部门对经济权力进行监督时，缺乏相应的技术手段，而国家审计本身具有经济监督职能，本身在审计程序、审计方法、审计成果的运用上有国家审计准则进行规范和引导，更为主要的是国家审计是宪法赋予其对权力的独立监督形式，所以当人民把公共资源委托给政府、除了明确的法律法规约束政府官员的行为，还可以通过国家审计活动来控制他们的行为，以保证公共受托责任全面有效地履行。所以没有审计，就没有受托经济责任，没有受托经济责任，就没有控制，而如果没有控制，国家权力无法实施，国家审计问责本身是一种控制活动，是一种控制国家权力，履行公共受托责任的活动。

新公共管理起源于20世纪70年代末的英国、美国等西方国家，以现代经济学为理论基础，主张政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，不仅强化和明确正负责人，增强政府活动的产出、效率和质量，而且重视政府和社会之间的关系。政府作为各种关系性契约的耦合，是由一些具体种类的契约组合而成，而这些契约具有不完全性，不能准确描述与职责有关的所有未来的可能性状态及每种状态下契约各方的权利和责任。这主要是由于政治市场上行为主体并不会因为他们处于政治市场中就会改变其在经济市场中出现的“经纪人”的特性，相反，这种“经纪人”特性将会使他们受到权利、职位、社会名誉及物质利益的趋势，谋求个人效用最大化，使得公共选择的结果偏离目标。根据公共选择理论，为了防止或尽量减少政府机构或官员以牺牲委托人利益而做出有利于自身最优福利实现的公共选择，有必要形成一种机制，利用一种手段对政府的公共选择及运行中的资源耗费、运行效率进行评价和监督，最大限度缩小政府机构或政府官员与公众之间的利益分歧，使政府职能的目标和政府公共管理的选择行为达到帕累托最优，因此建立廉洁、勤政、透明的政府离不开规范有效的国家审计问责机制。国家审计问责机制在政府职能实现中起着关键的作用，有效的国家审计问责机制能够解决委托人和受托人之间的信息不对称及给委托人带来的道德风险和逆向选择。

作为国家政治和经济制度重要组成部分的国家审计制度，主要功能是对政府及公共部门的公共受托责任的履行情况进行监督和评价。各级受托人履行职责的基础是建立在“公共产品”之上的公共行政，以公共受托责任和公共管理为导向的公共行政特别强调各级受托人在履行职责时不越位、不缺位。随着委托人对政府财政财务收支的监督意识不断增强，更需要民主化、法制化、透明化的公共财政。如果政府活动不公开、不透明，腐败的危险、公共资源被滥用的可能性就会增加，通过揭露、制止并纠正各级官员在行使权力时的腐败寻租行为，建立国家政治、法律、法规来约束并控制政府官员的行为，增强官员的责任意识。“有权必有责，权责必相等”，该制度突出并非只有贪污受贿才会处罚，如果没有很好地履行职责，同样也会因为无所为而受到处罚，这克服了官员的搭便车或机会主义行为，为解决政府官员办事效率不高、结构失衡提供一种良好的制度模式。

国家审计问责是为保证公共权力拥有者廉洁从政而实施的可行机制，问责对象范围广，问责问题敏感性强。最近几年，审计风暴的风起云涌，许多高官随之落马。社会公众对国家审计的期望越来越高，然而年年岁岁事相似，岁岁年年人不同，这固然受到国家审计设置体制、权力，发挥受限、主体力量不足等因素的影响，但如果没有运行良好的国家审计问责机制，终究会使期望差距越来越大。最终会产生“审计疲劳”。所以国家审计应加大问责力度，完善官员问责制度，在惩罚一些“闯红灯”干部同时起到敲山震虎的威慑作用，这对政府推进廉政建设能起到事半功倍的效果。

我国的国家审计制度有一定的特殊性。首先设置体制的政治性。从国家审计的设置属性看，作为国家政治制度的一部分，设计怎样的审计制度，是由各国的政治制度的属性决定的。我国的社会主义国情决定了国家审计机关是政府的一部分。国家审计是国家政治制度的一个组成部分，即是民主法治的产物，也是推进民主法治的工具，而且把对政府的审计监督定位在宪政范围内，并在国家政权建设中加以安排，国家审计的职责就是对政府行政权力加以制约和监督，并服务于国家政权的建设。从审计是国家财产的看门狗到经济社会的免疫系统，实质就是把审计看做是服务于国家政权建设的政治制度，其次从审计实践角度看，国家审计每年将政府财政预算、执行情况和决算草案的审计结果向国家权力机关报告。国家审计监督及审计公告背后引发并促进国家财政制度等诸多领域的改变，实质也是国家审计发挥了政府行政权力制约与监督的特殊作用的体现。国家审计以政治立场与视角监督并公告政府的行为，问责政府官员，可以有效制止政府失灵行为，体现了现代社会民主法制原则。最后从国家审计内容看，国家审计内容的特殊性，经济责任审计在为数不多（据称仅为中国）才有的国家推行，国家审计领域范畴从“对事”的狭隘目光，放眼于对人的“政治治理”，使“服务吏治”成为国家审计领域最耀眼的亮点。作为一种重要权力制衡工具的国家审计，较好地解决了政府及国有单位负责人在经济责任履行方面的监督问题，从“正官”入手，达到“治民效果”。以示范性效应推动建立责任政府及责任企业，这无疑对反腐倡廉建设是重要和必须的。

作为对政府履行公共受托责任进行监督和评价的一个重要机制，国家审计的报告和公告制度成为公众了解政府履行公共受托责任的相关信息，从而参与公共决策的窗口。审计中发现的问题及整改情况作为审计公告的重要内容，不仅有助于国家审计自身提高质量，而且把对被审计单位相关负责人的监督至于社会公众之下。公告制度把审计监督和舆论监督紧密结合在一起，不仅强化了审计结果的执行力度，而且还能发挥舆论监督传播范围广、影响震动大的特点，能对被审计单位造成强大的舆论压力，使他们不得不强化自身对权力的运用效果，在完善审计公告制度的同时，一定要对被审计单位相关负责人的“责”作出明确的界定。目前我们尚没有完备的针对领导干部的经济责任指标体系，也没有针对领导干部的经济责任报告体系，各政府部门、企事业单位编制的财务报告可以看作是对受托经济责任的概括反映。审计人员要采用适当的审计方法，依据适当的审计标准，较科学地测评出受托经济责任的履行情况。

对责任认定以后，对不符合完全履行受托责任的相关当事人进行处罚，这时要明确分析责任未完全履行的原因是什么。如果是客观原因如制度不健全、法律不完善应提出改进建议；如果是主观原因如执行不力、管理疏忽应追究有关当事人的责任。鉴于国家审计只有建议权没有处罚权这一实际情况可能对相关责任人威慑力不足的现象，可以建议采取审计、纪检、司法、公安等政府各部门联合建立联席办事处，执行监督和协调项目运行的问责和处罚情况，不但能提高办事效率，也会使国家审计部门在行使职能时不会由于权力的限制缩手缩脚。问责机制的本意并不是为了对政府及其他法人机构和相关当事人进行处罚，而是为了更有效地实现被审计单位的预定目标，通过国家审计机关提出的建议，使被审计单位得到良性发展。

经济转型时期大量不稳定的因素给公共管理部门带来难以预计的风险，可是国家关于问责规章建设方面，大部分都是安全领域，可喜的是建设责任政府的理念在各级政府中不断得到加强，所以国家审计问责应抓住建设“责任政府”的契机，不断将问责政府官员的工作常规化。复杂的行政系统导致制定一个统驾全部行政责任的问责制度建设是相当困难的，但从单个领域如政策制定、重大决策失误、监督、社会治安等和公共服务相关的责任制定框架性的行政问责条例应是可行的。欲使条例发生效力，必须加强条例背后的立法建设。为提升问责效力，可以考虑制定《国家审计问责法》，把问责上升到法律的高度，调整在公共事务中公职人员未履行或未完全履行法定责任时被各级相关人员追究责任的关系。国家审计问责有法可依，不但可以提升自身法律效力，也可以加大对被审计单位的威慑力。

随着国家审计在市场经济发挥的作用不断增强，审计的领域也在不断扩张，从传统的财政财务收支到经济责任审计、绩效审计，从查处问责到提供建议。转型期行政领域的复杂性使得单靠“吏治”约束力不强，所以要解决对官员的治理，仅依靠立法手段还不够。社会需要国家审计在“吏治”方面发挥有效的作用，经济责任审计和绩效审计就是这个时期的产物，特别要发挥经济责任审计的作用。尽量让高级官员接受审计，因为审计高级领导干部的示范效应及社会影响力远远大于县级以下领导干部，示范效应的存在不仅会提高国家审计的效力，而且有利于加大对下级官员的警示力，防治比惩罚更重要，通过对领导者任期内经济责任履行情况的审查、评价和监督，实现对权力的积极约束和监督。

由于国家审计机关从成立到现在不足30年，审计业务的特殊性造就审计职业并不是一个很吸引优秀人才的职业，特别是基层审计机关非知识干部所占比例偏高，知识结构不合理，很多都是转行过来的，年龄老化现象比较严重，新知识更新速度比较慢，这在一定程度上影响了国家审计问责的质量和效率。对审计单靠熟练就能掌握的理解有些偏颇。审计是融经济、管理、计算机于一体的综合性学科。特别是开展审计问责以来，对国家审计人员来说，把对自身业务的监督放在阳光之下，这本身对于国家审计人员来说就是一种挑战，其所含的审计风险不言而喻。所以要提高国家审计问责力度必须要建立国家审计人员的职业化管理制度，可以通过考试设置人员进入门槛，对原在岗年龄偏大的审计人员可以分批分期限取得职业资格。同时还要吸引大量非专业的人才充实到队伍中来，形成复合型人才团队，在提高国家审计人才队伍专业胜任能力的同时加重对国家审计质量的管理。

通常情况下，基于一种复杂的利益关系，国家审计实务缺乏应有的发现机制，审计人员放纵被审计人，拥有更多私人信息、得到实惠的被审计人一般不会揭发，审计质量问题可能被长期埋藏下来。这时不负责的审计就像其他高质量的审计一样，在客观上不被人们所识别。事实上，对国家审计来说，勤政比懒政对审计人员更为不利，因为公告和问责暴露在“阳光”之下都会使审计人员承担风险，所以对理性“经济人”来说，可能更愿意选择后者。这说明制度可能使审计人员对“勤政”缺乏动力。因此要从审计人员自身素质的提高方面，努力提升审计工作质量。(www.xing528.com)

国家审计问责以其特有的审计技术、审计程序参与到廉政建设队伍中来，虽然任重道远，但是相同的理念和内在动力，再加上后面强大的制度供给和自身专业胜任能力的不断提高，在廉政建设的道路上，审计的作用会发挥得越来越好。

（作者单位：浙江万里学院商学院）

[l]Ades，Alberto and Rafael David.Rent，Competition ,and Corruption.American Economic，1999,989（4）:982-993

[2]AICPA，Consideralion of fraud in a financial statement audit，statement on Auditing standards

[3]Hrcich，Isaac and Francisl lui，Bureaucratic Corruption and Endogenous Economic growth，journal of political Economy，1999,107：270-293

[4]青木昌彦著，比较制度分析.上海：上海远东出版社，2001

[5]周仲秋.论行政问责制.社会科学家，2005（5）：128～130

[6]张灵芝.论政府审计问责制.审计与经济研究，2005（3）：13～15

[7]冯均科.以问责政府为导向的国家审计制度研究.审计研究，2005（6）

[8]周亚荣.我国政府绩效审计理论研究与实践现状.2008（3）:15-21

[9]汤小莉.后审计风暴时代”国家审计问责制度研究.西安财经学院学报，2009,22（1）：48～52

[10]杨中旭.审计整改，多数部门为何沉默.新闻周刊，2004（37）：14～15