教育政策绩效评估的计量效果

教育政策效果是表示教育政策目标实现程度的变量，主要通过教育政策实施的结果与教育政策的初始目标之间的对比情况体现出来。但是，教育政策并非仅仅对教育系统本身产生作用，相反在主观和客观方面都会对社会系统的其他组成因素产生影响。因此，教育政策效果的表现形式非常复杂，在评估教育政策效果时需要认真分析和把握。

1.教育政策效果的影响因素

政策总是处于一定的社会环境中，环境变化所达到的状态，既可能是由政策本身引起的，也可能受其他因素的影响，因此，在确定政策结果时，应该把政策以外的影响因素排除出去。根据已有的关于制约公共政策效果因素的分析，可以把影响教育政策效果的因素分为下面几种。

（1）教育政策内在的变迁。在教育政策运行的社会环境中，某些教育政策以外的力量或情境，影响了教育政策的效果。例如，教师专业化水平的发展和教育教学能力的提升可能由于政府制定的各种教师职后培训政策和学校不定期举行的各种再教育方式，但也存在教师因外在和内在压力而自我学习、自我提高或者同行之间互相学习的原因。因此，教师教学质量的提升就很难区分是教师培训政策还是教师个人自我成长的结果，也有可能是学生学习积极性和主动性提升而导致。而且，时间的推移也会影响教育政策效果的形式和性质等的改变，义务教育阶段重点学校政策就是很好的例证。

（2）长期趋势的变迁。一个国家的长期趋势所造成的变迁，可能影响教育政策效果。

（3）外在事件的干扰。短期的事件或偶发的事件，也可能影响教育政策的效果。为均衡配置城乡义务教育资源、促进教育公平发展，从20世纪90年代政府实施了农村中小学校布局调整政策，2001年成为席卷全国的学校结构重组的教育改革浪潮。自2001年以来的十余年间，国家几乎每年出台一项法规文件推行该政策，并投入大量的教育资源予以保障。2012年9月国务院出台了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出严格规范学校撤并程序等。自此，农村学校布局调整政策暂时落下帷幕。

（4）机会或选择的影响。人类因社会化过程的不同会形成不同的行为定向与偏好，于是凡与其行为定向与偏好一致的教育政策，极易发挥其效果；反之，凡与其行为定向与偏好不一致的教育政策，就难以引起共鸣，而无法发挥功效。这主要取决于教育政策评估者的价值立场和代表的利益群体，若评估主体以政府部门为主，评估结果会更多地反映政府的喜好；如果评估以第三部门主持，评估结果可能会比较客观和中立。另一方面，评估过程中选取的样本不同，假如评估样本具有极端性或不寻常的特征，样本选择区域性太强，无法代表教育政策实施的全部地区的特征等会导致测量的结果出现不同，致使评断一项教育政策的效果也会发生偏差。

（5）教育政策执行的偏差。美国学者格雷厄姆·艾利森指出，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。但是，各种教育政策在实施过程中并非总是能够被正确地执行，由于主客观因素的影响，象征性执行、附加性执行、替代性执行甚至虚假性执行等执行模式的偏差会导致教育政策效果发生增加或减低。因此，评估者在评估教育政策效果时，要尽可能除去上述非政策本身的因素所产生的效果，确立教育政策自身的效果。

（6）政策资源的重叠或混合。教育政策效果在很大程度上受政策资源的制约，准确计算资源投入对评估教育政策效果非常重要。但是，教育政策并非单独存在，同一时期会有多个政策同时发挥作用，出现政策重叠现象。政策的重叠指的是针对相同或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构或部门都制定并执行各自的政策，各种不同的政策的效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体变化中区分出来。有时，不同的政策之间缺乏协调，甚至相互干扰，使得要区分每项政策各自的效果更为困难。而且，投入不同教育政策的资源总是纠缠在一起，很难分清每项政策的投入，教育政策资源的混合使用使政策的成本难以核定，要测定某项教育政策的效果就更无从谈起。

2.教育政策的净效果

教育政策不能在“真空”中自己发生作用，它必然会与社会领域的其他要素相互影响、相互制约。评价教育政策效果，仅仅评价其自身目标的实现程度是不够的，必须把它放到整个社会系统中，从与之相关的其他要素的相互作用中进行综合分析。一项教育政策实施后，必然会导致教育政策对象及社会环境状态的某种变化，教育政策效果主要通过教育政策实施后所引起的政策对象和社会环境状态的改变体现出来，通过分析这些变化可以确定教育政策的效果。然而，事物总是互相联系和制约的，事物状态的变化往往是多种因素共同作用的结果，教育政策对象的状态和行为的改变与社会环境的变化未必都是教育政策作用的结果。

换言之，教育政策效果可能是教育政策本身引起的，也可能是其他因素影响的结果。价值观、道德观、知识文化水平、社会关系等都有可能在教育政策推行期间对教育政策对象与非教育政策对象产生影响。因此，在评估教育政策效果之前，应将非教育政策因素影响排除在教育政策效果之外。不过，由于人类理性认识的局限，评估者很难从教育政策的所有效果中精确区分某一因素引发的状态变化的大小。因此，确定一项政策的实际效果是一项非常复杂的任务，也只能是一项尽可能近似的工作。

政策效果要评价和估计一项政策的净影响。所谓净影响，是指该影响的产生完全是因为政策本身的缘故，排除了其他因素所引起的任何作用。评估教育政策效果应该是在不考虑各种资源投入和其他影响因素的前提下，教育政策作用对象的境况或社会环境是否由于该教育政策的执行而发生了改变。教育政策效果并非总是也无法仅仅局限于教育领域，而是涉及社会生活的多个方面，既有教育效果，也有经济效果，还有社会效果和文化效果等。

例如，出台就近入学政策的初衷是要保证所有片区每所学校的生源供应，降低校际不正常的竞争，并且减轻学生的学业负担。研究发现，就近入学政策实施后，小学生每天做作业花费时间不超过30分钟的占20.9%，30分钟至1小时的占62.5%，1小时至2小时的占10.8%，超过2小时的仅占5.8%。在周末或节假日为小学生补课的情况也大大减少，从不补课的学校所占的比例高达55.8%，而偶尔补课和经常补课的比例分别为37.6%和6.6%，请家教的情况也很少，只占调查总数的9.2%。来自上海市的研究也表明，小学生普遍反映考试的压力减少，家长对考试的注意力也明显降低，孩子睡眠时间大为增加。其主要原因是学校和家庭布置的作业明显减少，请家教和购买参考书有所下降，学生的学习生活正常进行。这些情况的是就近入学政策实施后的明显变化，可以视为该政策的净效果。

教育政策效果是复杂的结果，在评估教育政策效果时不能仅强调教育政策的净效果，而是要关注两种不同形式的教育政策效果，“一种是净结果，包括政策的间接结果、直接结果；一种是总结果，它既包括政策的间接结果和直接结果，又包括环境对政策所产生的影响结果”。教育政策效果评估的主要任务就是把教育政策的净效果从观测到的总结果中分离出来，并把净效果作为教育政策效果评估的重点。

教育政策的效果不仅包括教育领域的教育效果，而且也包括在其他社会领域的结果，这些结果既有积极的，也有消极的，需要综合考虑。举例来说，就近入学政策作为义务教育阶段最重要的就学政策，在某种程度上受到社会的普遍支持。有学者在上海、山东、江苏、浙江、河南、重庆等地进行调查，结果显示，有近四分之三（73.46%）的学生实现了就近入学。在总体上，多数家长和校长对就近入学政策的实施持肯定态度，只有部分的家长（27.93%）表示不满意或很不满意。

然而，就近入学并未充分体现和实现教育公平。研究指出，在校际教育质量差距过大的情况下实行就近入学并不能体现教育公平。国家教育发展研究中心对11个省市282所小学的15147名毕业班学生和201所初中的12888名毕业班学生的测试结果充分证明了这一点。测试结果显示，条件好的学校和条件差的学校（还不是重点校与薄弱校）之间的差距：小学语文及格率差12.4个百分点，优秀率差3个百分点；数学及格率差7.3个百分点，优秀率差20个百分点。初中语文及格率差21.4个百分点，优秀率差9.9个百分点；英语及格率差20个百分点，优秀率差35.2个百分点；理科及格率差16.7个百分点。

不仅如此，由于就近入学政策的实施衍生的学校布局调整导致的教学点撤并、学生安全事故、家庭负担增加等都应该在教育政策效果考虑之列。据21世纪教育研究院发布的《农村教育布局调整十年评价报告》指出，2000年到2010年的十年，我国农村小学减少22.94万所，减少了52.1%；教学点减少11.1万个，减少了六成；农村初中减少了1.06万所，减幅超过1/4。平均每一天，就要消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过1个小时，就要消失4所农村学校。这种“一刀切”式的做法对教育发展带来了明显的消极效果。(www.xing528.com)

根据华中师范大学课题组2008年对中西部6省区农村中小学的调研结果显示，74.0%的行政人员、77.5%的学校校长、70.5%的学校中层干部、69.8%的教师和62.1%的教辅人员认为，学生上学路程太远是当地农村中小学布局调整后存在的最主要问题。由上学远导致的交通安全、饮食安全和住宿安全等安全问题对学生的生存环境提出了挑战。农村学校布局调整同时加重了家庭的教育负担。根据国家统计局黑龙江调查总队的调查结果，小学生在原所在地上学每人每年的费用为894元，学校布局调整后，集中到乡镇或县城上学，每年每名小学生仅伙食费一项就增加1111元，达到2000多元。另外，有部分学校缺乏寄宿条件，学生每人每年在校外租房费用就增加772元。这对于一些收入较低的农民家庭来说，负担很重。

就近入学是以户籍所在地或家庭居住地作为入学的标准和条件，这一规定还导致了“学区房”现象的出现。我国的学区房起源于社会转型时期，体现了公民日益增长的教育及住房需求。在转型期优质住房以及教育资源主要由市场竞争机制和政府科层分配体制来提供。学区房在一定程度上增加了公众教育机会公平的成本，但同时加重了家庭的教育负担。2013年，北京市海淀区五道口的学区房，37平方米预售价为350万元。而据北京市统计局发布的统计数据显示，当年北京市职工月平均工资为5223元，同期北京市新建商品住房的成交价为2.07万元/平方米。上海市房地产中介机构的数据也表明学区房普遍紧缺并且无议价空间，在2013年上半年整体价格比较稳定的情况下，学区房的挂牌价值环比上涨了5%—10%。国内几家房地产门户网站也将学区房作为单独的项目列出，供有意向和需求的顾客更加方便地选择。学校周围住宅价格高溢价率问题已经成为不可否认的事实。

影响政策效果的因素十分繁多，把政策的净效果从总结果中抽离出来十分困难，尽管评估者无法将所有的政策效果都纳入自己分析的视野，但至少应尽可能严谨、客观地对其进行辨别。对此，许多学者提出了自己的见解。

（1）美国学者彼得·罗希指出，评估政策效果首先要搞清楚“总结果”与“净结果”之间的关键性区别。他认为净结果更确切地说应该是净效果。总结果由评估时所观测到的所有结果组成。总结果通常容易测量，一般由项目前后结果观测值的差值构成。净结果更难测量。净结果是排除可能影响结果的任何其他原因因素外，由干预引起的结果的观测值。当然，总结果既包括净结果也包括非干预产生的其他效果。

根据罗希的观点，政策的总结果主要由三部分组成：第一，政策干预效果，主要指政策的净效果；第二，无关的干扰因素的效果；第三，设计效果，即研究过程本身的影响，包括测量误差、抽样误差和数据采集中的非均质性等因素。

总结果和净效果间的关系可以用如下公式表达：

据此，罗希提出了滤除非政策效果的三个公式：①I＝E2-E1，该等式表示政策效果等于政策对象接受政策后经过测量而得到的数值，减去政策对象未接受政策前能够观测到的数量。②I＝C2-C1，该等式表明政策效果等于政策对象接受政策后经测量而得到的数值，减去未接受政策影响的控制对象的初始数值。③I＝（E2-E1）-（C2-C1），该等式表示政策效果是政策对象接受政策前后之差，减去未接受政策影响的控制对象，其前后两段时间在数量上的差值。彼得·罗希指出，只有第三个公式才能真正测量出政策的净效果。

（2）中国学者贠杰、杨诚虎在借鉴国内外研究的基础上，提出了消除非政策因素影响的政策效果的逻辑。如果用I代表政策综合影响，G代表非政策影响，E代表政策作用对象，B代表非政策作用对象，1代表政策执行前，2代表政策执行后，M代表政策调整范围内的政策影响，N代表政策调整范围外的政策影响。那么，滤除非政策效果的逻辑公式应该是I＝M＋N＝（E2-E1-G）＋（B2-B1-G）。M＝E2-E1-G，表示调整对象在政策执行后的情况减去其在政策执行前的情况，再减去非政策影响后所得的调试范围内的政策影响；N＝B2-B1-G，代表非政策调整对象在政策执行后的情况减去其在政策执行前的情况，再减去非政策影响后所得的调整范围外的政策影响。

根据教育政策效果评估的概念和上述理论及其方法，可以简单设定评估教育政策净效果的计算公式。首先，如果在没有比较组作为参考系的情况下，就只能用教育政策对象接受教育政策之后可以衡量的变化值，减去教育政策对象未接受教育政策之前可以衡量的值，再减去教育政策以外的其他因素可以衡量出来的影响值。这种方法相对比较简单，涉及的变量较少，用公式表示就是：

其次，为保证教育政策净效果的准确，设定比较组作为参考系是更为常见的方法。这种方法相对比较复杂，涉及的变量会更多，用教育政策对象在接受教育政策前后的可以衡量的数值之差再减去非教育政策因素导致的所有政策效果，然后加上非教育政策对象在教育政策实施前后引起的可测量的状态的值的差与非教育政策因素导致的所有政策效果的差，用公式表示就是：

上面二公式中，E表示教育政策的净效果，I表示教育政策对象接受教育政策前后可以衡量的变化值，H表示非教育政策对象在教育政策实施前后可以衡量的变化值，1代表教育政策实施之前，2代表教育政策实施之后，S表示非教育政策因素引起的政策效果，i代表第i项非教育政策因素带来的政策效果的值。

根据数量关系的不同，可以把教育政策效果分为三种情况：若E＞1，说明教育政策取得了明显的效果，完成教育政策目标程度较高；若E＝1，表明教育政策实施取得了效果，但是仅仅达到了预定的政策目标；若E＜1，表示教育政策没有效果，没有完成教育政策目标。E的值越大，则说明教育政策的效果越好。

任何教育政策都是针对特定目标群体的特殊存在，在教育政策制定之初，面对的目标群体都比较简单。然而，由于社会各因素之间的相互联系和共同作用，教育政策和其他公共政策都在社会中形成、产生作用。教育政策作为一种社会行为和社会交往的持续过程，一经制定，必然会与目标群体及其相关甚至无关的群体要素发生交互作用。

按照教育政策与目标群体间关系的强弱可以分为直接目标群体、间接目标群体和无关目标群体。直接目标群体是在制定教育政策时期望直接发生作用的群体，间接目标群体是与直接目标群体关系密切、依靠直接目标群体的部分群体，而无关目标群体是教育政策作用期望之外的群体，由于教育政策执行的辐射作用、带动影响而与该教育政策发生作用。直接目标群体与教育政策的关系十分密切，容易发现和确定，而间接目标群体尤其是无关目标群体与教育政策的关系比较模糊，不容易发现。以此标准分析，我们可以粗略认为，就近入学政策的直接目标群体是小学、初中阶段在读或即将入学的学生及其家庭成员，间接目标群体是在读学校的教师、校长、教育主管部门以及学校所在社区等，无关目标群体是房地产开发、供应商及交通、环境工作人员等。

不同目标群体期望的教育政策效果是不同的。通过就近入学政策，国家期望实现教育均衡发展、建设人民满意的教育，学生期望减轻学业负担、提高学习成绩，家长期望提高满意度，房地产开发商期望获得更多的额外经济效益，等等。根据前述理论，教育政策效果即教育政策对直接目标群体、间接目标群体和无关目标群体的所有影响的总和。因此，评估教育政策的效果需要把该政策执行以前所有目标群体的实际状况与政策执行后这些目标群体状况的变化进行对比，然后按照目标群体与政策间的密切关系进行加权计算。

就近入学政策对不同目标群体产生的影响存在差异，在评估其效果时，需要为不同的目标群体设定不同的计量标准和单位，然后按照一定的比例相加。根据就近入学政策与直接目标群体、间接目标群体和无关目标群体间的关系，可以对它们各自受到的影响进行赋值。例如，直接目标群体中对学生的影响以学习成绩的变化、学习负担的增减等为标准，对家长的影响以家庭教育支出的增减、对孩子学习成绩的满意为标准；间接目标群体以教育质量的升降为标准；无关目标群体以经济效益的增减或工作量的变化为标准。