长江水土保持建设困难与问题

从过去几年长江流域水土保持生态建设的实际情况看，无论是在治理的政策和技术，还是治理工作的协调配合和监督上，都还存在很多问题和困难，主要表现在如下几个方面：

一是用于水土流失治理的项目众多，缺乏有效协调，往往造成投入的浪费。近两年，国家大幅度增加了对生态环境建设的投入，先后启动生态建设工程、天然林保护工程、退耕还林工程和财政预算内资金（国债）项目等多个与“长治”工程内容相近、目标一致的生态环境建设项目，水土流失治理呈现出多渠道投入、多部门组织实施的新局面。虽然这样可以调动各部门的积极性，但多头治理带来的负面影响也不容忽视。一些地方为了争项目和资金，脱离现实做规划，导致实施过程中出现了东山造林，西山改梯，各项措施不能合理配置，没有执行统一的技术标准，难以形成综合防治体系，治理效果打了折扣。有的地方甚至出现一面兴修梯田，一面又将梯田退耕的现象，造成人力、物力和财力上的浪费。特别是由于这些工程有不同的资金渠道、不同的运作模式，往往造成资金分散使用，管理上也存在不少漏洞。比如，“天保工程”、“生态示范工程”、“水土保持工程”都是重点生态建设工程，分别由林业、计划和水利部门实施管理，不同的“婆婆”有不同的要求。为“应付”三家轮流检查，一些地方出现了弄虚作假现象。同是一块林地，“牌子”来回换，天保工程检查组来了，挂“天然林保护示范区”，水保检查组来了，挂“水土保持工程实验区”。生态建设“多龙治水”的局面在许多地方是很普遍的事情。

二是水土保持生态建设与退耕还林工程没有形成合力，部门之间缺乏有效的配合和协调。应该特别强调的是，在长江流域生态建设中，水利部门和林业部门在如何处理水土保持与退耕还林关系方面，配合和协调的很不够。退耕还林还草工程是以林业部门为主导展开的。国家林业部门制订规划，负责项目的监测和管理。各地在实施过程中虽一般都有一个以政府首长挂帅的领导小组，但只是为了提高项目的权威性。林业部门仍然扮演着具体管理和技术保障的角色。传统上参与水土保持工作较多或受影响较大的部门，如水利、农业和畜牧，在退耕还林还草工作中被甩在了一边。事实上，在各个部门的努力下，长江流域的许多地区已经进行了长达半个世纪的水土保持工作，积累了大量流域治理的经验和模式，也已经投入了大量的人力和物力。好多地方已经初见成效。从逻辑上，退耕还林还草工作应是上述工作的延续而不是替代。过去各部门积累的知识和经验，以及已有的工作基础应得到充分利用。目前这种各部门协作的局面还远远没有形成，有可能造成知识积累的浪费和投资效率的损失。

三是水土保持生态建设与保护农民利益没有整体考虑，难以保证水土流失治理成果的可持续性。一些地方政府对此缺乏统筹协调和通盘考虑，把水土保持生态建设工作孤立地作为一项工程来搞，没有解决农民长远生计和将农业劳动力从土地上转移出来的措施，因此，从长期看，难以保证水土流失治理的可持续性。水土保持生态建设要适应自然和社会的环境条件，有内在制约机制。一些地方主要依靠中央财政补助搞单树种造林，基本农田建设、草场围栏建设、农村可持续能源建设（如沼气、小水电、薪炭林等）都没有跟上，后续活力不够。对长江中上游多数地方来说，基本农田、草场围栏、农村能源应该成为水土保持生态建设必要的配套组成部分。群众有口粮，有柴烧，管住牲畜，林草管护就有保障，水土流失治理的成果就可以持续。

特别是在水土保持生态建设的同时忽视农村能源建设的问题，应该引起高度重视。在长江流域中上游地区，农村能源建设严重滞后，是导致许多地区水土流失日益加剧的主要原因。没有替代能源，农民为了生活只能砍树割草，破坏生态环境。例如，在长江上游林区，至今除少数县城外大部分地区能源奇缺，人们基本上仍是靠木材、牛羊粪、稻秆和草皮为燃料解决生产生活所需能源问题。据调查，该地区人均年用于燃料的木材（烤火、煮饭、烧水、煮饲料等）约为5～7m3，牧区人均消耗牛羊粪5t左右，整个长江上游林区年消耗燃料为1500万m左右。甘孜州每年当作燃料砍伐的木材就达300多万m3，在凉山州的盐源地区，看到至今当地人还在砍伐树木解决燃料问题。因此，长江中上游广大农村地区的能源问题不解决，水土保持是很难的。

四是边治理、边破坏的现象仍然存在，开发建设造成的人为水土流失尚未得到全面遏制。由于一些开发建设单位与个人缺乏水土保持意识和法制观念，片面追求近期效益，忽视必要的水土保持措施；有的地方政府和部门领导出于地方或部门利益，以权代法，干扰执法；某些地方的水土保持部门监管不力，没有认真履行好法律赋予的监督管理职责，致使新的水土流失仍不断发生。据不完全统计，20世纪90年代全流域每年人为造成的水土流失面积在1200km2左右。

特别需要指出的是，目前许多地区对大量的、广泛分布的工程开挖、工业废渣、工程废方、弃土等所引发的水土流失（包括人为诱发的滑坡、泥石流、崩塌、山洪、边坡开挖侵蚀等）重视不够。而此类水土流失有随着大规模工程建设（包括公路、铁路、矿山、工厂、码头、城镇、农村聚落等）的开展而急剧递增的趋势。根据有关部门对嘉陵江流域和金沙江流域水土流失现状与变化趋势的分析，发现嘉陵江流域水土流失有减轻趋势，而金沙江流域则仍然呈恶化趋势。究其原因，是嘉陵江流域经过“长防林”、“长治林”等的建设，发挥了一定的水土保持作用，减轻了水土流失。而金沙江流域虽然也实施“长防”、“长治”工程，但因该流域各种工程、矿山破坏严重，其新诱发的水土流失已超过治理速度，不仅抵消了“长防林”、“长治林”工程的效果，而且还使水土流失范围扩大、强度加剧。可见，若不及时抓好因工程因素引起的水土流失，则长江中上游的水土流失仍难控制。对于工程诱发的水土流失危害，目前普遍重视不够，警觉不高，这种状态应该迅速扭转。(www.xing528.com)

五是水土保持生态建设资金投入不足，项目建设管理也需要完善。虽然生态修复开展以来，从中央到地方，各级都增加了资金投入，但是从整体上看用于水土保持生态建设的资金还是很有限，现有的水土保持生态建设的资金计划安排也不够明确，加之地方财力有限和群众生活贫困，一些地方的水土保持生态建设工作起步困难。而且由于项目及资金条块分割，资金使用分散，形成不了规模，在一定程度上造成了投资的低效耗散。从长江流域水土保持工程的投入水平分析，按治理要求平均每平方公里需投资60万～80万元，但是现在国家各种投资渠道的标准不仅不统一，也都与要求相差太远。如国家对生态建设的投入是20万元/km2，国债水土保持项目6万元/km2，水利基建投资3万元/km2，其他扶贫、以工代赈等用于水土保持部分的资金投入标准就更低。由于治理的低投入，必然造成工程的低质量、低标准，项目发展的低速度，很难发挥水土保持综合效益。

另外，水土保持项目建设缺乏市场竞争机制。现行水土流失治理仍沿袭计划经济条件下的管理体制，尚未打破计划经济的束缚，各部门各自编制计划，层层上报，再由上级主管部门下达计划及资金，突出对计划任务落实的管理，缺乏项目的实施及运作的管理。一方面在计划管理条件下，项目计划编制往往过大或过小，有相当一部分项目与实际情况并不吻合，从而加大了项目实施及管理的难度。项目实施易发生假、凑、乱，及资金被挤占、挪用等现象，难以保证项目实施的质量。另一方面，长期以来计划经济体制下形成的“重建轻管”，重技术、轻管理的认识仍然存在，常使资金很难落实到项目实施部门，造成项目建设和管理的被动。加之水保建设项目可行性研究工作相对滞后，前期工作不能适应新形势下水土保持生态环境建设的发展，项目变更、资金挪用现象时有发生，加大了项目管理的难度。

主管部门对相关项目的管理也相对粗放，方法手段单一。现阶段水土保持生态建设虽然有一系列的管理制度，初步建立了项目审批制度、检查验收制度、资金管理制度等，但在实际运用中可操作性差，具体执行中很难做到管理制度化、规范化；大多仍凭经验管理，方法单一，难以达到管理科学、效益显著的目标。当前水土保持投入主渠道仍为财政拨款，基层普遍对争取资金积极性很高，但在资金到位后的管理上则相对薄弱。一方面是由于有些单位领导认为资金管理工作是从属性工作；另一方面从事资金管理的人员整体素质不高，只知算账、报账，对工程施工方面的知识知之甚少。有些水保部门甚至缺乏内部监督约束机制，办事程序不规范、手续不清、单位财务比较混乱。这些问题制约着水土保持生态环境建设投资效益的发挥。

六是水土保持生态建设的流域管理工作仍然需要进一步加强和完善。流域是一个整体，水域的关联意味着水体功能区之间的水环境承载能力应该相衔接。但是长江中上游水域被赋予过大的纳污能力而由于缓冲区或过渡区范围过小，导致下游水域水环境功能不能正常发挥。特别是以往长江流域规划主要注重水资源利用或水利规划，对流域生态环境问题考虑较少，使得流域水文环境退化，流域功能较低，加剧流域内水旱灾害的发生强度和频率，造成巨大的经济损失。随着流域内经济的迅速发展、人口的增加、对环境保护的意识和要求进一步增强，需要从整个流域的角度，按水资源可持续开发利用的观点，对规划进行及时修改和调整。

就目前的情况看，缺乏流域水资源统一管理和有效监测的机制是最主要的问题。由于权属管理部门与开发利用部门相互关系职责不清，流域水资源统一管理的有机整体被人为分割，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存。流域内防洪减灾、城乡供水、防治水污染和保护生态环境等工作存在诸多矛盾。水利、建设、国土资源、环保、市政、规划、农业、卫生等部门均与水有关，管水、治水和用水政出多门，严重违背了水土保持生态建设的规律，难以形成综合治理水土流失的体制。此外，目前流域水土保持生态建设的管理手段单一。流域管理是一项复杂的系统工程，需要运用行政、经济、法律、技术等手段进行综合管理，但目前在流域水土保持生态建设的管理中主要是依靠行政手段，而其他手段比较薄弱。今后随着水土流失治理工作难度的加剧和市场经济体制的逐步深化，现有的单一行政管理手段难以满足“依法治水，依法管水”的要求。