经济结构演进视角下雾霾污染治理研究成果

党十八大召开提出的“五位一体”的总体布局，让生态文明建设并入了国家的总任务中，认为生态文明建设是基础，应坚持人与自然和谐共生，建立系统完整的生态文明制度体系^[20]。但自2013年以来我国大气污染复合型特征愈发明显，不仅有一次污染物，还有由二氧化硫、氮氧化物以及可吸入颗粒物相互作用形成的PM大于2.5的二次污染物，这种特征让生态文明建设面临极大的挑战。这一阶段大气污染政策出台密集，大气污染防治开始有法可依，政策管理开始出现多元化主体合作，大气污染防治处于综合治理阶段。

建立健全环保法制，强化大气制度保障。2013年1月，我国出现有史以来雾霾天气最多的时期，以中东部地区最为严重，其污染范围不仅广，而且持续时间长。同年9月我国国务院颁布了《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），提出了10条35项综合治理措施，对污染物排放、能源结构、能源技术研发等十个方面作了具体的规定。这也是有史以来我国在大气污染方面做的最严格、最完整的行动规划，其在防治目标、防治手段、防治对象和治理模式上都有了巨大的转变和创新。因2013年重污染天气出现，同年11月环保部发布了《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》，提出各部门实行负责人责任制，建立大气污染监测预警体系，以便积极应对重污染天气。2013年2月发布《关于执行大气污染物特别排放限值》，对重点控制区火电、钢铁、化工等六大行业设定了特别排放限值。2014年，国务院通过了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》，对京津冀及周边污染严重区域以PM2.5年均浓度下降比例作为考核指标，其他地区以PM10年均浓度下降比例作为考核指标，采用评分制进行年度考核^[21]。2015年，新环保法开始实施，采取“预防为先，综合治理”方式，按日计罚，加大行政处罚力度，被称为“史上最严厉新法”。2016年新修订通过的《大气污染防治法》，对政府要求、污染源控制力度、污染总量控制和违法行为处罚四个方面设置“史上最严标准”，这也体现了我国大气污染防治法律体系逐渐完善的过程。2018年，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的通知，提出要全民参与，源头防治，综合治理，强化区域联防联控，实现人与自然共赢的局面等。

在环境监管方面，2012年环保部发布了《关于加强环境空气质量监测能力建设的意见》，督促各级政府认识到空气质量监测的重要性，积极加快空气质量监测预警体系建设。2015年，国务院办公厅发布了《生态环境监测网络建设方案》，要求生态环境监测与网络结合，各级部门分工合作，确保信息数据共享，形成自动预警系统。2016年，中共中央和国务院出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，试点省份要因地制宜采用创新方式方法，实施环境监测执法信息共享。河北、重庆率先实施垂直管理制度改革试点等。

在大气污染物排放标准和技术规范方面，2013年环保部通过了《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第五阶段）》，我国开始采用第五阶段排放标准对新型车进行审核。2013年，为贯彻落实“重点区域十二五”规划目标，我们修订了铝、铅等化学工业的六项国家污染物的排放标准。2014年修订了锅炉大气污染物排放标准、工业污染物排放标准、生活垃圾焚烧污染控制标准等三项国家污染物排放标准^[22]。2016年，国家环保部、工业和信息化部共同发布了《关于实施第五阶段机动车排放标准》，要求按油品升级进度，划区域实施机动车排放标准。2017年，环保部印发了《国家环境保护标准“十三五”发展规划》，提出推进在研项目进程，优化内外环保体系标准，加大环保标准对社会的影响力。

积极推进大气污染经济政策实施，完善大气污染在财税、能源等方面的政策。2014年，国务院发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出建立排污权有偿使用和交易工作试点的总体要求和指导意见。2015年，财政部、国家发改委和环境保护部联合发布了《挥发性有机物排污收费试点办法》，提出要通过对排放VOCs的企业征收缴纳VOCs排污费，规范有机物排污管理工作，提高生态环境质量。2016年，人大常委通过了《环境保护税法》，这是我国第一部有关“绿色税制”的税法，对环境排放污染物的标准、计税依据、征税管理等作了规定。2017年，国务院推出了《环境保护税法实施条例》，对环境保护税法的有关规定进行了细化工作。中央财政部还通过财政补助、设立专项治理基金来解决重点区域大气污染突出问题，除了实施专项基金全面覆盖，还对地方政府进行制度考核改革，对治理效果明显的企业予以激励。例如，2015年中央财政拨款115亿元专项基金用于北京、河南、河北等11个省市的大气污染治理工作^[23]。2016年，财政部、环境保护部印发了《大气污染防治专项资金管理办法》。2018年，财政部等多部门联合发布了《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，对不同类型的新能源汽车实施不同的补贴标准，积极推广低能耗产品，做好监督检查工作。此外，公众参与型政策也得到发展和应用，2014年环保部印发了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，提出通过建立公众参与环境保护平台，采用公开透明的方式让公众参与到环保工作中来。2015年，环保部又发布了《环境保护公众参与办法》，为公众参与环保活动提供了一些畅通门路。(www.xing528.com)

在清洁能源发展方面，2013年环保部启动了《清洁空气研究计划》，通过建立符合我国国情的空气质量体系，加强综合技术研发投入，改善空气质量。2013年，国务院发布了《关于加快发展节能环保产业的意见》，把节能环保产业作为拉动经济增长的新方式，利用市场和政府的调控作用，加快节能技术创新，发展绿色产业。2014年，国家环保部联合发改委、能源局制定实施《能源行业加强大气污染防治工作方案》，提出加快重点污染源的治理措施和治理目标，加快分散燃煤治理，确保清洁能源足量供应。2016年国务院发布了《“十三五”节能减排综合工作方案》的通知，认为“十二五”节能减排工作已超额完成，“十三五”期间应加快经济转型升级，优化产业和能源结构，推动循环经济的发展，完善节能减排相关政策。2018年，国务院安全生产委员会发布了《关于做好农村“煤改气”工程安全生产工作的通知》，要求北方地区开展冬季清洁取暖工作，做好施工安全和运行维护工作，普及安全宣传教育等。

从地方法规实施情况来看，2013年武汉市政府发布《机动车安全技术和环保检验监督管理办法》，采用统筹规划、合理布局的方式加强对机动车的监督管理；2016年，北京市印发了《怀柔区贯彻落实京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017）实施方案》，加快农村“减煤换煤”进度，推进燃煤锅炉清洁能源改造，严控扬尘污染^[24]；2016年，南昌市人大通过了《低碳发展促进条例》，为发展低碳经济、低碳城市作了新的规划和标准；2017年，河南省发改委等多个部门联合通过了《“十三五”节能环保产业发展实施方案》；2018年，西宁市人大通过了《建设绿色发展样板城市促进条例》，要求全民参与，开展绿色志愿服务和宣传教育活动，加强“一优两高”城市生态屏障格局建设等。

虽然在“十二五”阶段，我国大气污染治理工作卓见成效，但环境质量与发达国家历史同期差距仍较大，而且由于污染基数大，污染物的变化等都存在不确定性，污染物排放还处于较高水平，所以经济发展和大气环境污染的矛盾更加突出，大气污染治理仍是一项长期的工作。在“十三五”规划期间，国家首次将生态文明建设纳入五年规划，大力发展绿色经济，加快产业结构转型。大气污染已成为决定经济和社会发展走向的重要问题。经过健全法律体系，建立制度保障，政策试点和整合，切实可行的大气污染政策体系正在逐步建立。“依法治污”成为大气污染治理政策的核心方向。大气污染治理政策也发生了大的转变，污染防治目标导向从以管控污染物总量为主向以改善环境质量为主转变；工作重点从控制污染增量向削减存量、引导增量转变；污染防治对象转变为多种污染源综合控制，建立区域联合防治管理模式^[25]。蓝天保卫战的成效明显，2017年京津冀、长三角和珠三角PM2.5的平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5的平均浓度从2013年的89.5μg/m3下降到58μg/m3，大气污染防治行动计划的目标已全面完成^[26]。但总体来看，全国范围内还偶尔出现一定的大范围、长时间的重污染天气，生态系统质量总体水平较低，环境管理体制也面临新的要求和挑战，大气污染特征也从工业污染转成生活消费型，区域大气污染排放总量居高不下，协作机制仍需进一步创新完善。