旅游投诉处理范围和解答疑惑

1.旅游投诉处理范围的困惑，源于法律规定的不清晰

旅游投诉处理范围的困惑，源于法律规定的不清晰，导致处理范围无法明确界定，调解人员无法理直气壮地告诉旅游者，应当向其他部门投诉；其他部门也可以利用法律中这些不确定的概念，拒绝接受旅游者的投诉；政府领导更是有理由认为凡是涉及旅游者的投诉，就应当由文化和旅游主管部门处理。

比如，《旅游投诉处理办法》第二条规定，本办法所称旅游投诉，是指旅游者认为旅游经营者损害其合法权益，请求旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构（以下统称“旅游投诉处理机构”），对双方发生的民事争议进行处理的行为。虽然该办法同时强调，旅游投诉处理机构应当在其职责范围内处理旅游投诉，但职责范围并不明晰。

在这个规定中，出现了一个“旅游经营者”的概念，《旅游法》中也同样出现了这个概念，但这个概念的内涵和外延至今缺乏权威的解释，社会大众很容易产生“只要是为旅游者服务的企业，就是旅游经营者”的印象。既然如此，人们自然会认为，只要是涉及旅游者的投诉，不论是何种性质的投诉，都应当由文化和旅游主管部门来管辖。

2.执法主体的不明确带来的困惑

《旅游法》设定了一个执法主体，就是景区主管部门。《旅游法》第一百零五条规定，景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的，由景区主管部门责令停业整顿直至符合开放条件，并处二万元以上二十万元以下罚款。景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿一个月至六个月。(www.xing528.com)

根据此项规定，景区的监管有了明确的执法主体，但在实务中，景区主管部门究竟是哪个部门，令所有人都感到茫然。因为所谓的景区主管部门，很多时候并没有完全对应的一个专门的机构，而是分散于各个相关部门，但绝对不能等同于文化和旅游主管部门。而不少人却将景区主管部门与文化和旅游主管部门混为一谈，更何况不少文化和旅游主管部门在景区服务方面长久以来的“积极有为”“主动作为”，加深了人们对于文化和旅游主管部门就是景区主管部门的印象，只要旅游者是在景区服务中权益受损，自然向文化和旅游主管部门投诉。

3.旅游投诉处理范围的困惑，源于三定方案规定的不一致、不清晰

文化和旅游主管部门的三定方案明确，其职责之一，就是对文化和旅游市场经营进行行业监管。组织拟订文化和旅游市场经营场所、设施、服务、产品等标准并监督实施。监管文化和旅游市场服务质量，指导服务质量提升。商务主管部门的三定方案明确，其职责之一是承担商贸服务业（含餐饮业、住宿业）的行业管理工作。

在文化和旅游主管部门的三定方案中，又出现了两个内涵外延不清的概念，即“旅游市场”和“旅游市场服务质量”，谁也说不清楚，什么是“旅游市场”、什么是“旅游市场服务质量”。这些概念也是一个仁者见仁、智者见智的不确定概念。如果遵从文义解释的逻辑，死抠字眼，只要是旅游者的投诉，不论是团队旅游者还是散客旅游者，也不论投诉旅行社，还是投诉其他经营者，均应由文化和旅游主管部门处理。这就是三定方案的表述给大众的直观印象。商务主管部门的三定方案则十分清晰，商务部门是住宿业的行业主管部门。这是一个概括性的概念，包括招待所、民宿、星级饭店等，均受商务主管部门的行业管理。

在人们的印象中，由于饭店接待的大多为旅游者，而且纠纷发生后消费者也往往声称是旅游者，不论饭店属于什么规模和等级，饭店的投诉受理机构一定是文化和旅游主管部门。虽然商务主管部门的三定方案十分地清晰，但在饭店的管理和饭店投诉纠纷的处理中，似乎很少有人会想到，住宿业的行业管理部门是商务部门，也很少有人会向商务主管部门投诉饭店服务质量问题。