教育经济学：投入保障机制和趋势

要实现教育的经济价值，必须有充足的教育投入。我国财政性教育投入存在一些瓶颈性问题，因此，需要建立并完善教育投入保障机制。教育投入保障机制是为保证教育事业发展、学校教育活动正常开展和学生顺利完成学业所需教育经费而建立的各种制度及其运行方式。教育投入保障机制的建立除考虑数量和效率因素外，更应该以公平理念为导向。

一、公共教育投入评价标准

美国学者本森（Charles Benson）认为，对教育财政进行评价通常可以考虑教育服务的供给是否充足、教育资源的配置是否有效率、教育资源的分配是否公平这三个方面。[1]由于教育服务的提供可以表示为教育经费投入数量，教育资源配置主要体现为教育经费（支出）在各级教育、政府层次或不同区域、群体之间的配置，因此在某种程度上可以通过判断教育经费是否充足、分配和使用是否有效率以及教育支出的配置和分布是否公平这三个方面来评价公共教育投入。

（一）教育投入是否充足

充足的教育经费是提供教育服务的基本物质条件，但是在如何定义“充足”这个概念的问题上一直没有一致的结论，“充足”并不是一个绝对的概念，在评价经费是否充足的过程中存在一个主观判断问题，经费水平达到何种程度才算充足？大体来看，评价教育经费是否充足的指标的形成和发展可以分为以下两个阶段。[2]

在20世纪60—70年代，充足的定义是按照用于教育的经费占国民生产总值的比重和政府预算中花费在教育上的份额来定义的。但是，人们发现这一方法有时会忽略了私立教育的教育投入，而且也没有解决政府在发展教育项目上的效率问题。

从20世纪70年代末期开始，随着世界银行教育援助项目的增加，逐渐出现了新的测度方法，更多地采用教育成就指标，将教育服务的成就同投入紧密结合起来，以描述教育经费的充足程度。主要采用的指标是：相关年龄组就读于小学和中学的比例（以初、中等教育的入学率表示）、受教育机会的性别差异（通常用某一阶段毛入学率的性别差异来表示）和成人文盲率等指标。采用以上指标的好处是通过比较反映各国教育发展水平的指标，非常直观地对各国教育经费投入充足程度进行判断。显然，一个成人文盲率低，初、中等教育毛入学率高、男女就学比例更加均衡的教育系统，其教育经费要比成人文盲率高、女性入学率远低于男性的教育系统充足得多。因为在一定程度上（假定不考虑教育经费使用效率问题，并且假设教育经费的投入达到饱和之前），更充足的教育投入会有更多更好的教育成就，如近乎普及的初等教育入学率，入学率上的性别平衡以及更高的成人识字率等。事实上，到目前为止，联合国教科文组织和世界银行以及OECD的教育研究组织几乎都广泛采用以上4项指标来评价一国的教育发展水平，从而判断教育投入是否充足。

对于那些工业化的高收入国家和收入分配相对平均的非工业国家，公众所关注的不再是对教育经费是否充足的讨论，而是教育系统的效率和公平问题。而对那些低收入、欠发达国家而言，才会更多地关注教育经费是否充足的问题。随着近年来西方发达国家教育改革的趋势，发达国家已经开始更多地关注教育质量，关注学生的学业成绩等教育效果，并将教育资源投入同教育效果有机地联系起来，形成了以美国为主要代表的评判教育财政充足性的全新概念。以美国的中小教育为例，教育财政充足的法律概念是指一个州的公立中小学财政拨款体系需要为州内普通公立学校提供充足的教育资源，并使每一个普通学生能够达到州规定的成绩标准；同时，为特殊需要的学生提供额外需要的教育资源，使之能够达到州规定的特殊学生学业成绩标准。由此可以看出，教育财政的充足性同教育的效果密切相关，要达到一定水平的产出结果，特定水平的教育投入必须得到保障。这一标准是从较高层次判断教育投入是否充足的标准。结合我国教育发展水平以及考虑各项指标数据的可获得性，通过传统的判断标准比较适宜于总量充足性的判断。但把教育资源投入同教育质量和效果联系起来的较高层次的判断标准，也将是今后我国公共教育投入充足性判断的重要改革趋势。

（二）教育投入是否有效率

公共教育投入的效率主要是指公共教育投入的产出（通常是指直接产出）与公共教育投入之间的比率关系，即公共教育投入的合理配置和有效利用程度，是仅对公共教育投入这一公共经济活动本身而言的。关于公共教育投入效率所描述的投入和产出关系可以从以下两个角度来把握。

1.教育投入的“技术效率”

教育投入的“技术效率”是指“生产技术”上有效性的教育产出与所耗费的资源投入之间的对比关系。[3]公共教育投入的目的主要是向社会提供教育服务，因此，所提供教育服务的数量和质量就是公共教育投入的最直接产出。但教育服务的数量与质量很难精确衡量，一般采用一定质量与数量的学生（在校生或毕业生）来近似代替。如果用相同数量的投入能够培养出更多的质量上无差异的学生，那么可以说教育投入的生产效率是比较高的。但实际上，对学生质量的评价非常困难，即使能够评价，在分析不同的生产过程对它产生的影响也存在一定困难。国外学者，如汉纳谢克（Erik Hanushek）使用学生标准化考试的成绩代表教育直接产出——学生的质量，研究教育投入的不同形式（如教师工资、教学条件、方式和内容、教师教学经验和学历层次等）同学生质量的相关关系，以考察增加教育投入对学生成绩是否有明显作用。如果分析的结果证明，增加教育投入（如生均投入增加、教学设备改善、教师素质提高等）能够提高学生的成绩，就说明教育投入是有效率的，否则就是没有效率的，进而可以说明在“生产过程”中存在低效率的环节。

教育的产出是一定数量和质量的学生（在校生或毕业生），它包含数量和质量两个方面，缺一不可。从数量上讲，教育资源的利用效率为假定在教育产出即学生质量相同的条件下，教育成果数量与教育资源耗费（某学年或学期的教育投入数额）之比，在实证研究和实际工作中常以生均培养费用来衡量。但是存在的主要问题是由于教育服务的多样性决定的生均培养费用的差异性，只有在同等条件下进行比较才有意义，而且其基本前提是学生质量相同。但教育投入的质量存在很大差异，又难以将其数量化，因此，在我国的中小学教育管理工作中常采用一些易于操作的、能够在一定程度上度量产出质量的综合指标来评价教育资源利用效率，如升学率、毕业率、巩固率、辍学率和留级率等。[4]

2.教育投入的“配置效率”

公共教育投入有不同的使用结构与投入组合，根据经济学的效率原则，只有当花在每一个不同项目上的最后一单位的公共教育投入所带来的边际效用相等时，投入配置才是最有效率的。教育资源的配置效率可分为宏观层次和微观层次，宏观层次的教育资源利用效率可以采用学校规模、学校布局等指标来评价。微观层次上，教育资源是指举办和发展教育事业及进行教育活动所占用、使用和消耗的人力、物力和财力资源。教育资源合理配置的物质前提是教育资源的稀缺性，对教育资源的合理配置即实现各种投入在时间和空间上的最佳组合，以最小的投入获得最大的产出，这也是教育资源配置效率的表现。

在人力资源利用效率方面，常用的评价指标是生师比、生职比、教师平均授课时数、班师比、师职比等；在物力资源利用效率方面，常用的评价指标有固定资产与学生之比、校舍利用率、图书利用率、教学仪器设备利用率等；在财力资源利用效率方面，主要是通过生均教育费用和生均教育投入使用结构指标来衡量。运用生均教育费用指标时要考虑随着社会进步教育服务质量标准提高因素；生均教育投入使用结构指标通常是采用教学支出占教育经常经费比重、人员支出和管理支出占教育经常经费比重等来评价。

（三）教育投入是否公平

从经济学角度来考虑，教育公平和教育机会均等问题，实际上在很大程度上是一个教育投入公平问题，这也是20世纪70年代以来许多国家教育财政改革的方向。

1.教育投入公平的原则

对于公共教育资源公平分配的标准，从教育投入公平的有关研究来看，至少有以下5个原则在理念上已被广泛接受。

（1）资源分配平等原则。这是指每个学生获得均等的资源分配，也就是要求同一财政负担区内，对同一阶段的学校（如小学），完全按学生人数拨款，保证每个学生获得相同的资助。

（2）财政中立原则。这是指每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关，即教育投资体制必须得到保证，无论儿童所在地区的财富如何，每一个儿童都应该接受同样的（或至少达到可以接受的最低限度）的教育。该原则的实际内涵是，尽管每个地区的富裕程度有差异，但是法律拒绝以此为由使不同地区学生的教育经费不等。

（3）调整特殊需求的原则。这是指对少数民族或不同种族的学生、偏远地区及居住地过于分散的学生、贫困学生、身心发展有障碍的学生、女童等，给予更多的关注和教育财政拨款。

（4）成本分担和补偿原则。这两项原则是相互联系的，前者要求获益者应当分担教育成本，后者则在确认学生本人是主要的和直接的受益者的前提下，根据教育的公益性特征，要求学生“补偿”国家为他们支付的部分教育成本。[5]

（5）资源从富裕流向贫困的原则。这是指现阶段各国判断教育财政政策拨款是否公平的标准，与这种资源流向一致的或有助于实现这一流向的就认为是公平的，反之则认为是背离公平的，它实际上要求在成本分担和公共资源的分配上体现富者多付、穷者多得的原则。

2.教育投入公平的测度方法

在衡量教育投入公平时，最常用的度量方法有三种：指数法、洛伦兹曲线和基尼系数。

（1）指数法。这是根据不同比例人群所占有的教育资源情况，来测定公平程度的一种方法。根据不同的情况，可以选择不同的指标来反映教育资源的分配。如果以入学率指标来衡量教育投入的公平程度，那么不同人群的入学率指数差别越大，就说明教育资源的分配越不公平。

（2）洛伦兹曲线法。这是一种比较不同地区、不同人群之间教育资源分配份额大小的方法。假设所有地区或不同人群都得到相等的份额，也就是说占总数10％的人群得到10％的总资源，20％的人群得到20％的总资源，以此类推。在这种情况下，洛伦兹曲线就是一条对角线，也称绝对公平线；而横轴和右纵轴成为绝对不公平线。图6-1为假想的洛伦兹曲线图，横轴代表人口累积百分比，纵轴代表相应的累积人口所获得的公共教育支出的累积百分比。曲线A即为绝对公平线，曲线B为实际分配的洛伦兹曲线。曲线A与B之间的面积越大，表明公共教育资源的分配越不公平。如图6-1所示，占学龄人口20％的最高收入组占有了40％的教育资源；而20％的最低收入组学龄人口仅占有总资源的8％。可见公共教育资源在不同收入人群中的分配是极为不均的。通过这种方法可以直观地发现问题，但是一旦进行多个结果的比较时，则很难做出准确的判断，尤其是曲线有交叉的时候，因此，有时要结合下述的基尼系数指标。

图6-1 教育投入配置的洛伦兹曲线

（3）基尼系数法。基尼系数是经济学中用来衡量收入分配公平程度所采用的指标。在教育领域中可以借用来衡量不同人群或收入组别，占有公共教育资源或者教育机会的公平程度。其计算方法可以从洛伦兹曲线中推导得出，从数值上看它等于图6-1中曲线A与B围成的面积，与绝对公平线同绝对不公平线围成的面积之比。根据计算得到的数值，并依据一定的标准，我们可以比较不同状态下公共教育支出分配的公平程度，并进行准确的评价。这里有一点值得注意的是：根据市场经济国家衡量收入分配公平程度的通用标准，基尼系数在0.2以下为高度均衡；0.2 ～0.3之间为比较均等；0.3～0.4之间为差距相对合理；0.4以上则说明差距过大，并将0.4作为判断公平程度的一个临界值。而将其延伸到教育领域，用它来衡量公共支出分配的公平程度时，是否也应采取同样的标准，到目前为止，还没有发现相关研究予以回答。一般来说，在研究的对象不同时，所采用的标准应当有所区别。应该说市场经济条件下收入分配的不平等，同许多个人因素相关，例如，收入差距的扩大同个人禀赋、初始财富状况、努力程度、机会、运气等密切相关，而这些因素都具有很大的个体差异性，所以在判断收入分配是否公平时，采用的标准应当是建立在充分考虑这些因素并承认这种差距存在的合理性基础之上的。而公共教育支出属于一种政府行为，目的是提供公共教育服务，那么在进行公共教育资源分配时，本身就应当体现公正原则。既然起点高了，那么标准就应当要更严格一些。因此，对基尼系数所反映的支出分配公平程度进行评价时，更多地来自个人的价值判断。[6]此外，基尼系数虽然可以从总体上反映不平等程度，但是却不能反映不同收入群体或组别再分配结构上的变化，也就是说即使基尼系数相等，也有可能实际的分配结构却大不相同。

二、我国教育投入保障机制的主要内容

如前文所述，用公共教育投入的数量指标、结构指标来考察，我国财政性教育投入还存在一些问题，但用公共教育投入评价标准来衡量，可以看出改革开放30年以来，我国在保障教育投入的数量充足、配置效率和公平性方面做了很大努力，教育投入保障机制也在日益健全、完善。

（一）义务教育投入新机制

从新中国成立到20世纪80年代初期，在计划经济体制下，教育财政投入体制几经变革，但义务教育经费投入始终以政府包办为主。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确了分级办学、分级管理的教育管理体制：乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。而事实上，我国农村义务教育主要由乡（镇）级政府负责。由于乡（镇）级财力有限，集资、借贷建校便成为农村义务教育发展的重要途径。2000年农村税费改革后，为了保障教育经费投入，2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》规定，义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。但以县为主财政投入仍然无法满足农村义务教育发展的实际需要。随着我国经济社会发展，特别是随着中央财政收入快速增长，公共服务均等化逐渐提上议事日程。自2005年底起，义务教育投入在改革中逐渐纳入公共财政体系，中央和省级财政对农村义务教育提供经费保障。从此，我国义务教育真正从“人民办”走向了“政府办”。

2005年12月，国务院下发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。2006年，十届全国人大常委会对《义务教育法》做了新的修订。在义务教育经费保障机制改革和新修订的义务教育法中，均规定了义务教育实行“经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育财政制度。新机制的主要保障措施是：全部免除农村义务教育阶段学生学杂费；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。这种新体制的优点在于，县级基层政府直接面对公共服务群体，可以更直接地了解当地义务教育的现实需要；经费省级统筹使农村义务教育有了财政投入上的保障。新机制改革将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，在继续巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，把“两免一补”、提高学校公用经费保障水平、校舍维修改造所需经费，全面纳入财政保障范围。

（二）教育财政转移支付制度

财政转移支付制度是在1994年分税制改革以后逐步建立起来的，分税制改革后中央政府收回了大部分财权，并同时对地方政府进行财政转移支付。

1.一般性转移支付

我国中央从1995年开始实施过渡期转移支付，2002年起改称一般性转移支付，这是一种以均等化为目标、按照公式进行计算的中央对地方的补助形式。一般性转移支付的分配中，将教育的有关变量作为重要的决定参数。此类转移支付原则上使用公式确定各地应得到的资金量，公式中按照客观因素计算确定标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政支出大于标准财政收入的差额为分配依据。计算标准财政支出的因素指标包括人口、城市化程度等，而其中和教育有关的学校及学生数等也包括在内。由于一般性转移支付计算过程是多步骤的，因此比较难以确定在其总量中，到底有多少是因教育因素而得的。

2.专项转移支付

专项转移支付是指中央和省级财政规定基层政府必须用于农村义务教育的转移支付，具有较强的宏观调控性。中央政府一级的专项转移支付主要有用于支持贫困地区校舍建设的“普及义务教育专项资金”、“中小学危房改造”、“贫困地区义务教育工程”，另外还有“农村寄宿制学校建设”、“免费教科书”等工程投入。2003年，中央政府通过原国家计委和财政部，仅以教育国债和教育专项转移支付形式，直接补助地方基础教育发展的资金就达到约74.45亿元。[7]这些数字也可以表明，中央政府在教育财政中起着越来越重要的作用。

除了资金总量增长迅猛以外，“十五”期间中央教育专项转移支付的构成体系也越来越复杂。在1994年，教育专项转移支付仅有职业教育补助专款、义务教育补助专款、特殊教育补助专款、民族教育补助专款、师范教育专款等几项，即所谓的“老专项”，且资金量小，覆盖面有限。到2003年，由财政部、教育部主管的专项资金发展到数十项。除上述项目以外，中央政府还增加了使用范围非常明确的有条件拨款项目，如中小学教师工资转移支付项目等。省级财政的专项转移支付主要是对中央转移支付的配套资金以及少量省级专项补助，各省专项转移支付的数量、项目的差别很大。

（三）公共教育财政制度

人力资本理论、成本分担理论、教育收益率理论等日益成为各国进行教育投入体制改革的重要理论依据，非义务教育阶段的教育经费应由国家、社会和个人共同分担的观点也已逐步为社会所接受，学生家庭对高等教育和中等职业技术教育成本补偿的份额在逐步加大。1992年，原国家教委颁布《关于多渠道筹措教育经费改善办学条件的公告》。1993年，国务院《中国教育改革和发展纲要》中更是明确提出，随着经济的发展和国民收入分配结构的变化，改革教育经费的筹措体制，逐步建立以国家财政拨款和征收用于教育的税、附加费为主，辅之以收取非义务教育阶段学生学杂费、校产收入、社会集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制。

2003年，教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》指出必须强化各级政府对教育投入的责任，以更大的精力、更多的财力发展教育，建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，保证教育经费持续稳定增长。该计划重申各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。义务教育经费由政府承担，适当收取少量杂费；非义务教育的办学经费，以政府为主渠道，由政府、受教育者和社会共同分担。进而，计划提出逐步形成与社会主义市场经济体制相适应的、满足公共教育需求的、稳定和可持续增长的教育投入机制。同时，该计划也指出要拓宽经费筹措渠道，建立社会投资、出资和捐资办学的有效激励机制。在非义务教育阶段，要合理确定政府和受教育者分担办学成本的比例，收费标准要与居民家庭承受能力相适应；要完善企业及公民个人向教育捐赠的税收优惠政策，探索企业合理分担职业教育经费的办法；扶持发展各种形式的公益性教育基金和信托基金，扩大彩票收益用于支持教育的份额；鼓励和支持学校开展勤工俭学、发展校办产业；积极鼓励和引导社会、企业和公民个人捐资助学、出资和投资办学。

（四）学生资助制度

按照1993年国务院《中国教育改革和发展纲要》的有关指导性原则，我国初步形成了包括奖学金、助学金、学生贷款、勤工助学、学费减免、特困补助等措施在内的学生资助制度，组成了一个复杂的“混合资助”体系。这些资助形式各有特点，体现了不同的价值取向。

1.奖学金

奖学金通常是由政府、高等院校和社会各界为表彰和鼓励优秀学生而设立的资助资金。奖学金的“资助”功能的存在，使之成为当今世界各国优选的资助方式。奖学金制度的主旨是对那些学习成绩优异、具备符合社会价值取向的品质的学生进行奖励，本意原不在于追求“结果公平”式的助贫。但在目前实际执行中，奖面宽、奖额低，事实上已不能起到激励作用，已成为一种近似于公平分配的教育资助。因此，奖学金的发放必须在广度和力度两点之间做出抉择，选择能达到最佳效率的广度和力度的契合点。

2.助学金

助学金是指赠予在校学生，用于解决他们在校读书期间的学习和生活困难的资助资金。助学金的功能在于保证教育权利的平等。从资助资金的使用效率来看，贫困生中不乏天资聪慧、意志坚强者，对这些人进行资助无疑是值得的。从经济学效用分析的方法看，根据效用递减原理，助学金之于贫困生远比非贫困生的效用要高，从而，资助贫困生能够实现社会的福利最大化。但助学金属于赠予性质的资助，一方面使提供助学金的机构长期背上沉重的负担，另一方面国家是名义上的资助人，最终的负担者却是广大纳税人，而接受资助者是学生，纳税人付出但没有直接的回报，而学生获得直接的资助却没有付出。同时，助学金的分发标准是相对“贫困”，一般会制定一个考核的办法，以某一收入水平为基准线，收入水平低于基准线的学生可以获得助学金，而实践中这种基准线的指定办法和具体标准往往很难确定。

3.学生贷款制度

目前我国的助学贷款制度包括两个部分，一是始于20世纪80年代中期的贷学金制度，另一个是正在发展中的助学贷款制度。其中助学贷款又分为两类，一是国家助学贷款，二是商业助学贷款。推行学生贷款制度的宗旨，是为了帮助部分家庭经济确有困难的学生解决在校学习期间的生活费用，由国家提供无息贷款，学校负责发放和催还等全部管理工作。学生贷款制度能够最好地体现公平原则。从接受高等教育的个人的不同生命阶段来看，在接受教育时他们处于急需现金流的状态，是需要资助的群体，但一旦走出象牙塔，他们往往会得到高于社会平均水平的收入，成为社会中比较富裕的阶层。在能够实现不同时点的资金可以调剂的情况下，显然可以用他们未来的资金补偿现在的支出。作为现代金融创新产品，学生贷款为资金跨时点流动提供了可能，实现了真正的公平。同时，学生贷款制度也体现了资助的效率原则。学生贷款是“贷予性”资助，接受资助的一方需要在约定的时间内偿还。从实践中来看，学生贷款是可循环的，资助的成本只是贷款机会和利息部分，在商业贷款资助的情况下只是一个贷款机会。在未来社会信用体系完善、助学贷款运作高效的时候，这种资助的成本就显得更加微不足道了。但目前各国学生贷款的回收成本差别很大，与各国的信用体系、金融制度、文化传统等因素密切相关。

4.勤工助学

勤工助学是一种特殊的资助形式，是主动的资助。1994年原国家教委、财政部《关于在普通高校设立勤工助学基金的通知》中明确指出，设立勤工助学基金的目的，在于使高等学校勤工助学活动具有稳定、可靠的来源，使这项工作逐步走向经常化、规范化，使家庭困难的学生得到有效的资助，以完成学业。勤工助学这一资助方式体现了公平原则，通过劳动获得报酬是市场经济的原则，有助于树立学生正确的资助观，也扩大了学生的视野，锻炼了学生的能力。学校一般接受存在经济困难而学有余力的学生进行勤工助学，这些学生获得的资助资金可以用于补贴教育费用，保证受教育的权利。但在实践中，学校和社会上的某些岗位希望学生能提供全职工作，而学校没有相应的制度予以支持，例如，在缺少弹性学制的情况下，学生只能放弃学业，或者放弃勤工助学的机会。(https://www.xing528.com)

三、我国教育投入保障改革趋势

我国教育投入保障虽已取得明显的成就，但现行的教育投入保障机制，尚不足以支撑教育发展所需的足够资源，教育投入“体制性短缺”问题仍很明显。因此，以为教育事业提供充足资源、提高教育资源配置效率和促进教育公平为目标，我们应该正视教育投入保障机制存在的问题，并探索其进一步改革发展的趋势。

（一）完善推进教育公平的公共教育财政体制

建立公平、充足和有效的公共教育投入体制是推进教育公平的根本保障。当前我国教育投入保障的首要工作，就是进一步完善公共教育财政制度。第一，加大政府教育经费投入的总量。如前文所述，1993年就提出的在20世纪末实现财政性教育经费投入占GDP比重的4％的目标至今仍然没有实现。因此仍然需要加大政府教育经费投入的总量，坚持教育经费的“三个增长”原则，力争使财政性教育经费占GDP的比例不低于国际平均水平。第二，加大中央和省级教育财政转移支付力度，把发展义务教育所需经费全面纳入公共财政保障范围。我国区域间经济与财政发展的严重不均衡和重城市轻农村的财政政策，是导致教育在区域间、城乡间发展不平衡和公平缺失的根源。国家应尽快制定义务教育阶段办学基本标准，包括教职工编制标准、工资标准、学校建设标准、生均公用经费标准等，并根据经济社会发展状况适时加以调整，并以此为基础完善中央和省级政府的教育财政转移支付制度。第三，取消基础教育阶段重点学校政策，教育财政拨款实行均等化原则，并向薄弱学校倾斜，促进学校间的均衡发展，缩小校际差距。第四，完善各级各类教育贫困学生的资助制度，保障贫困学生享有平等的受教育权。

（二）优化公共教育投入结构

当前我国公共教育投入的分配结构尚不尽合理。在初等、中等和高等教育之间的分配比例方面，高等教育的生均投入远大于初、中等教育，政府负担的普通高校大学生生均投入甚至超过了人均GDP，是初、中等教育的数倍以上，显然政府对基础教育投入的重视程度相比高等教育有较大的不足。根据对教育产品属性和政府提供方式的规范分析，政府还应当进一步加强对基础教育，尤其是义务教育的公共投入。

在公共教育支出的使用结构方面，主要表现在经常性支出（教育事业费）中用于教职员工人员性支出的部分所占比重较大。教育级别越低，这一趋势越明显，在小学阶段，人员经费支出所占比重超过了90％，初中阶段也接近90％。这就使得用于教学支出的公用经费紧缺，学校教学和办公条件较差，条件薄弱的学校依靠这部分经费甚至无法保持教学正常进行。这在很大程度上影响了教育的质量，也成为缩小教育服务地区差距、实现义务教育均衡发展的最大瓶颈。而国际上一般认为，高等学校人员经费和公用经费之比为1∶1是适当的，中学为6∶4，小学至少为7∶3。[8]

在公共教育投入的政府负担结构方面，中央和地方本级财政支出中，教育支出所占的比重都是逐渐下降的。在义务教育阶段主要表现在中央和省级政府负担的比重太低，虽然我国基础教育实行地方负责、分级管理的体制，但其目的并不是弱化中央和省级政府的基础教育财政职能。相反，这是对它们提出了更高的要求。只有对管理范围内的基础教育发展给予充分的财政支持，保证教育的均衡和高质量发展，才能体现出政府管理职能的实施到位、有效。事实上，实施分税制后中央财政支出占全国财政收入的比例在逐步上升。随着公共财政框架下中央政府支出范围的逐步缩小，逐步提高中央政府教育支出在本级财政投入中的比重，以及占全国公共教育总投入中的比重，完全是有现实可行性的。

（三）改进教育预算与拨款方式

我国现行财政体制中教育经费预算等级仍然较低，教育的事权属于教育行政部门，教育的财权属于财政与计划部门，教育的事权与财权相分离。在国家预算科目中，级次越低，数量弹性越大，透明度越低。同时，教育经费的预算编制、拨付和使用管理归属财政和计划部门，而作为统管教育事业发展的教育行政部门没有参与教育经费预算编制和经费分配、管理的权力，只能靠财政部门反馈。这一方面使得教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度；另一方面，教育发展和政府对教育拨款脱节，按政府部门职能分工，教育发展计划由教育部门编制，最后纳入国家财政预算。二者依据不同的信息，按照不同的原则进行编制，必然会导致教育经费的需求与供给不平衡。改革开放以来，教育发展过程中诸多矛盾的根源，大多是由教育发展对教育经费的需求超过教育经费的供给所引起。[9]

目前对学校教育经费拨款的主要依据是教育事业费（包括人员经费和公用经费）和教育基本建设费，这一拨款依据的弊端是：第一，不能真实地反映出一个学校的最低财政投入标准。这是因为教育财政经费预算时，往往不能掌握学校的真实需求，不是按需定供，而是按供定需，随意性大。第二，增大了拨款决策失误的可能性。现有的拨款预算体系很容易造成经费预算的偏差，从而导致拨款出现失误的可能性增大，如拨款方向错误、拨款数额无法满足当地教育的需求，以及超出当地教育的需求以致形成经费的闲置或浪费等。第三，学校在使用经费时缺乏成本意识。一些经费相对充足的学校，由于缺乏成本意识，经费浪费的现象十分严重，这也是造成很多学校经费紧张的原因之一。

教育经费的预算决定着经费拨款的总量，而拨款依据作为教育经费拨款决策的一个重要衡量指标，又有其特殊的意义，因此必须对两者给予高度重视，制定科学合理的经费预算程序和拨款依据。

（四）加强教育经费监督与约束

当前我国教育经费既有严重短缺的一面，同时也存在使用效率不高的问题。这在一定程度上与有关法律、法规和政策的不完善、不健全，以及教育经费的监督约束力度不强有直接关系。一方面，有关教育投入的法规可操作性不强。例如，原国家教委在1995年颁布的《关于加强对教育经费审计监督的意见》中，对教育经费的审计工作做了相关规定，但在实际的操作过程中，实施效果并不理想。而现有的教育法规又缺少对没有履行教育经费投入职责或履行这一职责不够的各级政府和官员，进行责任追究的明确条款。另一方面，有关教育投入责任方面常常是执法不严、违法不究。如《中华人民共和国教育法》规定，公共教育投入要实现“三个增长”，但财政总支出中教育经费所占比例太低；财政性教育总经费中，义务教育经费比例太低；义务教育总经费中，财政性义务教育投入太低；又如，地方政府挪用、延付教育经费的现象普遍存在；政府投入太低导致教育投入负担转嫁给家庭，适龄儿童因家庭贫困而辍学在有的地方十分严重；文盲、半文盲不断增加等，均为违法而不追究的典型事例。[10]

没有一套完备的运行机制，不可能使教育资源顺畅地进入教育领域，并发挥促进教育发展的作用。完整的教育投入保障机制包括激励、监督与约束机制三个部分。只有建立一套良好的保障机制才能使政府教育经费投入到位有保障、市场投资有动力、社会教育投入有热情，形成教育经费投入与保障的“源头活水”。

拓展阅读

中华人民共和国义务教育法（节选）

（1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订。）

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第六章 经费保障

第四十二条 国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。

国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。

国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。

第四十三条 学校的学生人均公用经费基本标准由国务院财政部门会同教育行政部门制定，并根据经济和社会发展状况适时调整。制定、调整学生人均公用经费基本标准，应当满足教育教学基本需要。

省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准。

特殊教育学校（班）学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准。

第四十四条 义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。

各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。

义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。

第四十五条 地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。

县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。

第四十六条 国务院和省、自治区、直辖市人民政府规范财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付，支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入。地方各级人民政府确保将上级人民政府的义务教育转移支付资金按照规定用于义务教育。

第四十七条 国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育。

第四十八条 国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金。

第四十九条 义务教育经费严格按照预算规定用于义务教育；任何组织和个人不得侵占、挪用义务教育经费，不得向学校非法收取或者摊派费用。

第五十条 县级以上人民政府建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度。[11]

本章小结

1.教育资源投入最终源于国民收入，是国民收入分配的结果，其货币表现形式即为教育经费。在统计上可以把教育经费分为财政性教育经费和非财政性教育经费。公共教育投入拨款方式可以分为投入式拨款与产出式拨款，当前我国采用的主要是投入式拨款。

2.公共教育投入指标包括数量指标和结构指标。数量指标可分为绝对量指标和相对量指标；结构指标可分为三级教育投入结构指标和区域教育投入结构指标。我国改革开放，特别是新世纪以来对公共教育投入做出了积极努力，目前存在总量不足但正在向目标发展、结构失调但正在逐步优化的状况。

3.教育投入保障，既要考虑数量和效率因素，更要以公平理念为导向。我国教育投入保障机制包括义务教育投入新机制、教育财政转移支付制度、公共教育财政制度和学生资助制度。当前还需进一步完善公共教育财政制度，优化公共教育投入结构，改进教育预算与拨款方式并加强对教育经费监督与约束。

思考题

1.分析说明教育投入与国民收入的关系。

2.结合我国改革开放以来教育发展历程，论述公共教育投入中的数量、效率和公平三个因素之间的关系。

3.论述建立和完善我国公共教育财政制度的重要意义。

[1]本森.教育财政[A]. Martin Carnoy.教育经济学国际百科全书[C] 闵维方，等，译.北京：高等教育出版社，2000：526.

[2] Martin Carnoy.教育经济学国际百科全书[C]. 闵维方，等，译.北京：高等教育出版社，2000：526.

[3] 在给定的投入水平下，如果得到的产出太少而达不到预期的水平，或者实现了既定的产出而耗费的资源过多，则可以称之为技术失效。

[4]王磊.公共教育支出分析[M].北京：北京师范大学出版社，2004：180.

[5] 这两个原则都要求在非义务教育阶段，对学生收取一定的教育费用。

[6]王磊.公共教育支出分析[M].北京：北京师范大学出版社，2004：139.

[7] 参见《中国教育经费统计年鉴》（2003），教育部。

[8]王磊.公共教育支出分析[M].北京：北京师范大学出版社，2004：110.

[9] 1995年《中华人民共和国教育法》提出教育经费预算单列后，此矛盾有所缓解，但仍然存在落实不够、执行不严等问题。

[10]周运浓.现行义务教育投入体制的弊端及改革思考[J].教育与经济，2003（4）.

[11] 节选自《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订）。