大气污染治理：行政权力与政府治理体系

大气污染治理的行政权力来源应分为合理性来源和合法性赋予。合理性来源指的是大气污染治理作为一项公共产品，政府对其提供应负有责无旁贷的义务。合法性赋予意指应通过法律法规等经过正当程序确认的具备效力的文件明确政府提供大气污染治理这项公共物品时的权利和责任。

1.合理性

作为公共产品提供者的政府环境作为一种典型的公共物品，其严重的“外部性”，决定了政府在环境保护方面负有不可推卸的责任。理论上，政府有义务为每个公民提供符合人类健康标准的大气。实践中，民众要求政府在环境治理中起主导作用的诉求直到现代社会大规模的工业污染发生之后才出现。从全世界范围来看，直到20世纪70年代环境问题才真正引起各国政府的重视。欧美国家大规模的环境运动是促使这些国家政府开始不断制定环境政策以回应民众环境诉求的主要推动力量。现代政府是一种责任政府，必须对公众负责，必须维护公众的根本和长远利益。“责任政府”作为一种新的政治概念，是指在政府和人民之间的委托和被委托关系中，使具有责任能力的政府基于一定的政治原则向人民负责的政治制度安排。与其他社会组织相比，政府承担大气污染治理任务的优势表现在：政府有征税权、限制权、处罚权。

2.中国大气污染治理的立法权配置

近年来，环境问题引起了世界各国的深切关注，尤其是中国雾霾天气的法治化治理，已成为与民生直接相关的最重要问题。因此，大气污染治理已从生态问题上升到国家战略层面，国家战略的实施路径之一在于用法治化治理大气污染。法治化治理大气污染的首要步骤即中国环境制度的制定。(https://www.xing528.com)

（1）中国大气污染治理制度的基本构成。需要明确的是，中国环境制度包括党的政策和法律法规两部分。中国环境制度制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模型，即党是环境政治话语的塑造者，立法机关负责环境法律的制定和修改，行政机关负责制定具体的行政法规和政策工具。^[3]党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数的具体政策都是由国务院及其相关部委制定的，但理论上要受到人大的监督。允许一定程度的社会参与，这体现了政策制定参与者的有限多元化。

（2）中国法律法规赋予行政主体的大气污染治理权力。依法行政要求行政权的存在和运行都必须依据法律，符合法律要求，而不能与法律发生抵触和冲突。因此，以下讨论从大气污染治理的法律法规体系角度展开。

1）各层级法律法规构成完整的大气污染治理法律体系。我国目前已架构起宪法、环境法律、地方性法规、部门规章、规范性文件等层级完整的大气污染治理法律体系。这些法律法规依据相关法律的规定赋予行政主体相应的大气污染治理权力。宪法关于环境保护的规定是大气污染防治法体系的基础，为大气污染防治奠定了宪法基础并赋予了最高的法律效力，是各项环境法律、法规和制度的立法依据。《中华人民共和国宪法》第二十六条明确了国家的环境保护职责：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”全国人大常委会制定的《中华人民共和国环境保护法》属于综合性环境基本法，其明确了环境监督管理体制，中央和地方环境管理机构的职责、权限，单位和个人保护环境的义务和法律责任。全国人大常委会2018年通过施行的《中华人民共和国大气污染防治法》规定政府有权制定污染物排放标准，明确了各级公安、交通、铁道、渔业管理部门及县级以上人民政府及其他有关主管部门的职责范围。我国国家级的大气环境标准由生态环境部组织制定，地方大气环境标准由省级环保部门组织制定，一般可高于等于但不得低于国家大气环境标准。除了上述法规之外，一些污染较为严重的地市级行政单位也出台了本地的空气污染防治的法规，典型代表有《北京市大气污染防治条例》《兰州市实施大气污染防治法办法》。其他与大气环境保护相关的重要法律法规有《行政处罚法》《行政许可法》《侵权责任法》《民法通则》《刑法》《民事诉讼法》等。

2）中央与地方立法的层级协调。不同层级的法律法规成为行政机关在大气污染治理中依法行政的依据。如何按照相关法律规定协调好不同层级的法律法规关系，尤其是地方立法的权限，将成为大气污染治理法律法规体系协调必须处理好的首要问题。宪法对于中央与地方权限的划分有着明文规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是一个原则性规定，结合《中华人民共和国宪法》第三章第五节，以及《立法法》来看，我国的中央和地方关系尽管实行中央集权，也并未完全漠视地方的特殊性和相对独立性。加强法治中国与法治地方的互动原因在于：加强两者的互动可以摆脱各省市地方法治建设的无序状态；加强两者的互动可以防止法治的地方割据，法治碎片化；加强两者的互动可以为法治中国建设寻找地方根基。法治中国与法治地方的互动路径为^[4]：法治中国对法治地方建设进行宏观指导，地方法治建设为法治中国建设提供样板。根据《立法法》规定，我国地方性立法的空间主要表现为三部分：实施性立法、自主性立法、先行性立法。实践中，从行政方面看，地方政府在地方法治建设中发挥着主导作用。在这个过程中需特别注意《立法法》对各层级法律法规的立法限制，尤其是对公民私权限制的地方法律法规制定必须符合上位法的规定，要防止红头文件对公民权利的侵犯。另一个需要关注的问题是在大气污染治理过程中地方性法律能否突破全国性法律。从全国性法律和地方性法律的关系来看，地方立法的程序和内容必须以上级法律为参考蓝本，在内容上二者具有一脉相承的联系，这就导致了在上级法律中没有出现的条款，但是地方法律急需要出台的法律不能得到及时颁布的尴尬处境，因此一些污染严重的地区迟迟不能通过法律手段防治空气污染。针对这一问题，可以通过立法和行政手段来加以解决。在立法方面，上位法在坚持国家基本环境政策的情况下可以适度放权给地方，在地方性的法律法规中增加有利于地方大气保护的法律条款，这样才能保证大气污染治理的方向正确、效果明显。