周武王灭商，立三监后即班师西归。这时候周人在东方的统治并没有完全巩固，商人的势力仍很强大，武王自己也深知“天下未集”。果然，约公元前1043年，武王病逝，成王年幼，武王之弟周公姬旦摄政。而管叔、蔡叔怀疑周公篡位，于是“启商”，也就是引诱商遗民武庚叛周。一系列的事件，使得西周政局不稳，尤其是使商故地的统治出现了很大的问题，周公只得再次大规模东征。这次东征耗时三年，在东部彻底击垮了殷商的势力；在西部则巩固了周人的统治。随后，周公颁布了两项十分重要的政令：一是“分建亲戚，以蕃屏周”；一是营建成周。
事实上，第二项举措早在武王克商后就曾有过考虑，武王甚至亲自确定了大体的位置：“自雒汭延于伊汭，居阳无固，其有夏之居。我南望过于三涂，我北望过于岳鄙，顾瞻过于有河，宛瞻延于伊雒，无远天室。”三监之乱，更使得周公确信丰镐远在西鄙，对东方很难起到镇抚作用，必须在殷商故地兴建统治据点。于是，周公开始了营建东都的工作。《书序》中说：“召公既相宅，周公往营成周，使来告卜，作《雒诰》。”就是讲述的这个事件。《史记·周本纪》亦有“成王在丰，使召公复营雒邑，如武王之意。周公复卜申视，卒营筑，居九鼎焉。曰：‘此天下之中，四方入贡道里均。’”的记载。
新建于雒水的都城成周，在《逸周书·作雒解》中被称为“城方千七百二十丈，郛方七十里，南系于雒水，北因于郏山，以为天下之大凑”。城中建有五宫、太庙、宗宫、考宫、路寝、明堂等礼制建筑。建成后成为周的东都：“昔成王合诸侯城成周，以为东都。”
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东都成周建成后，周公感到从此东方的疆域有了保障，武王的临终遗言也都实现了，自己可以还政于成王。于是，在周公称王的第七年十二月，周公亲自在雒邑宣布改元。从此，宗周丰镐和成周雒邑同时成为周人的统治中心。
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