生态恢复PPP项目管理技术与实践

2.6.3.1　PPP 起源及社会背景

公元前1950年从叙利亚到巴比伦的收费公路可能是最早的收费公路记载。作为养护道路、带路和跨山脉搬运的回报，罗马大帝授予Salassi部落征收通行费的特许权。这被称为最原始的PPP形式，该形式与现在模式差别并不太多。

英文中最早的公路被称为turnpike是英文路段上设置可移动的路障，通常由一根水平的长杆（pike）或栅栏组成，管理人可通过移动横杆（turnthepike）来阻断路面交通。PPP起源于收费公路的诞生，在人们还没有明确提出PPP概念和理论时，现实生活中出现了“公”与“私”并形成互动、交易关系，共同维系收费公路运行。

（1）英国。

英国PPP实践走在世界前列，是PPP的先驱和倡导者，也是PPP的促进者。自来水供应方面特别具有代表性，从400多年前到20世纪80年代初，从私营到国营再到私营，整整走了一个循环。在交通方面，英国1281年开始对通过伦敦桥的车辆、行人和船只收费，1663年第一条收费公路建成，1706年成立第一个收费信托机构，负责收费公路的筹资、建设、维护和经营，促成通过了上百个法案。1820年英国大约有3200千米的收费道路。19世纪40年代，由镇区议会、商人、制造商、农民和地主推动制定接近1000个有效收费公路法案。收费公路信托机构受托人有权募集资金在特定地点修建新公路或改善旧公路。收费“保收人”享有公路收费的特权，他们向信托机构支付固定的金额，以换取在收费公路特定收费站收费的权利（外包或转包的早期实例）。

（2）法国。

法国PPP主要形式是特许经营。法国在100多年前生活中就出现了PPP，并有丰富的PPP实施经验。在水务方面，地方私人供水自17世纪中期开始一直保持至今，1995年后75%的供水通过PPP合同实现。在交通方面，1854年统治埃及的土耳其总督授予160千米长的苏伊士运河特许经营权，运河于1869年竣工，特许经营期限为99年。特许经营理念是公私伙伴关系，特许经营制度在法国仍然是建设和管理“商业型”公共服务设施和公共基础设施是最普遍模式，采用政府直接管理制度和基于PPP模式的私人特许经营两种制度。政府直接管理制度下，基础设施或服务直接由公共机构或国有机构建设和运营，大量基础设施在将特许经营合同授予公共特许经营者的形式下进行管理和开发，成立特殊目的的公共企业来建造和运营。

（3）荷兰。

1853年到1920年期间，荷兰的供水部门主要由私营供水企业控制，向供水服务用户收费一直是行业准则，对供水服务进行收费使荷兰能够利用私人供应推动供水部门的发展。提供者与地方政府保持距离并维持服务供应，便于更好地激励提供者对客户的需要负责，同时利用企业为农村地区提供更加地域化的服务。由中央法令决定并由市政当局推动合并，企业逐步被市政当局所接管并作为公用事业来经营。公共部门接管时，市政当局对公用事业进行市场化管理已经成为行业准则。

（4）美国。

1800年到1900年期间，美国自来水厂多为私营企业，由于市政当局和企业在消防用水合约问题上的分歧，1900年自来水厂有一半变为公有，公共服务系统将供水作为经济产品来管理和控制。1974年美国最早的私人道路在美国宾夕法尼亚州建成。美国有19个州允许建设公私合营的高速公路，政府与私人主要通过合同形式来确立双方的权利义务，政府是交通设施的所有者，私人可以拥有交通设施中的某一部分（如交通管理系统、服务区等），并从中获得相应的收益。20世纪初极少数收费公路的运营时间超过了租约期限，大多数被废弃或者被收费公路所有者以公平和公正的价格转让出去。剩下的收费公路被各州和当地政府收购并归入国有高速公路系统。美国收费公路特许建设权一般是99年，租约期结束后回归国有。

（5）印度。

印度PPP可追溯到英国殖民统治时期英政府推动的印度铁路私人投资。1840年英殖民政府以保证金和免费出让土地的优惠条件鼓励私人企业投资铁路，印度早期铁路主要由私人投资在英国殖民建立的担保体系下完成。1853年印度开通了亚洲第一条铁路——孟买至塔纳铁路，1854年、1856年、1864年、1867年东印度铁路、南印度铁路、加尔各答至德里、阿拉哈巴德至贾巴尔普尔铁路，形成了横跨印度的铁路网络。1947年印度独立前，印度65%的发电是私营公司完成，独立后国有化席卷全国，私营企业仅限于承包商，只有在特定情况下才能作为基础设施与公共服务的提供者。

2.6.3.2　PPP 模式国外实践经验

根据国外实践经验，成功实施PPP模式的国家都具备市场经济成熟，政治承诺和法律环境稳定，项目库丰富、质量高、流程透明的发达国家。PPP模式应用最成功的领域顺次是公路、医院、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等。

（1）加拿大。

加拿大是国际公认的PPP模式运用最好的国家之一，经过多年的摸索和经验积累，PPP模式在加拿大稳步发展，项目覆盖全国，涉及交通、水务、能源、安全、固废处理、文化、体育、旅游、电信、海事等领域，形成了独具特色的加拿大模式，无论从市场活跃度还是发展模式都堪称世界一流。加拿大PPP模式主要采取私人部门负责PPP项目设计、建造、运营和维护全过程，政府在项目建设完成前不支付费用，支付费用持续整个项目运营周期，费用支付的前提是私人部门提供的服务达到PPP约定的标准。

在国家政策层面，加拿大形成了共同遵循的文件《对应公共部门成本——加拿大最佳实践指引》和《PPP公共部门物有所值评估指引》。2008年加拿大建立了联邦级国家层面的PPP中心——PPP加拿大（PPP Canada），该机构是国有公司，隶属加拿大联邦政府，按照商业模式运作，公司具有独立董事会，私人部门可以通过董事会监督PPP单位的运作。该公司负责协助政府推广和宣传PPP模式，参与具体PPP项目开发和实施，对国家级PPP项目进行审核和建议，为PPP管理制度政策，提供技术援助等，并负责与地方及PPP单位的合作。

加拿大PPP模式的特点：①私人部门参与PPP项目并非单纯项目融资，而是提供公共服务；②具有专业技术和丰富的经验，由专业组织机构负责审核PPP项目各阶段的工作；③引入竞争，鼓励国内外私人投资者参与PPP项目竞标，鼓励创新、降低成本；④资本市场融资，建立了为PPP项目提供资金的项目债券融资市场；⑤注重推广和创新，PPP中心与国内各省同行风险交流，借鉴经验，相关政策要求根据外部环境不断调整变化。

加拿大PPP成功的关键因素：一是稳定的项目储备；二是高效的招标流程；三是多元的融资来源；四是有利的政治环境。

（2）英国。

英国是最早采用PPP模式开展基础设施建设且经验丰富的国家，1992年提出私人融资计划PFI（private Finance Initiaeive），2012年英国财政部推出“关于公私伙伴关系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）（简称PF2 Policy），二者最大区别是政府在特殊项目公司（SPV）参股投入部分资本金，PF2模式下政府资本参与资本金比例从10%提高到20%～25%。英国对PPP没有专门的立法，目前PPP项目是通过财政部颁发各类规范性文件进行管理。PFI时段有《应对投资风险》（2003）、《强化长期伙伴关系》（2006）和《基础设施采购 实现长期价值》（2008）3个政策文件，PF2时段有《PPP的新方式》（2012）1个政策文件。英国有两个负责PPP运作的机构，财政部的PPP工作组和“英国合作伙伴关系”（Partnership UK），这两个机构独立于财政部，按公司化运作，私人投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分布占44%和5%，专项支持遴选PFI项目。2011年财政部设立基础设施局（IUK，Infrastucture UK）工作组和“英国合作伙伴关系”联合统一管理实施PF2项目。(www.xing528.com)

英国PPP模式的特点：①较少采用特许经营，大多选择PFI，2012年改进为PF2特许经营需要使用者付费，PFI项目是政府付费。②项目覆盖范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主，此外还涉及监狱、警察局、法院等。③运用期限整体较长。运用期限在20～30年之间的项目占PPP项目的80%以上，部分项目运营期在40年，极少数运营期在5年以内的项目。

英国PPP项目有较为成熟的法律规定以及机构设置，英国脱欧使PPP面临政治环境、经济发展等前景未明的挑战。

（3）澳大利亚。

澳大利亚运用PPP模式实施大型基础设施项目处于世界领先地位。澳大利亚PPP模式通常采用SPV的方式，由SPV与政府就融资建设与运营签订项目协议，期限一般20～30年。如果SPV不能履行合约，政府可以随时跟进，合同到期项目资产无偿移交政府。充分发挥政府和私人资本各自优势，实现共赢，形成了澳大利亚特色PPP模式。澳大利亚对PPP没有专门立法，2008年颁布一系列国家政策与指南规范PPP，各州以国家政策与指南为基础制定本州的指南。如《维多利亚州合作方法》和《合同管理方法》等是维多利亚州开展PPP项目的依据。

2008年澳大利亚国家层面创立澳大利亚基础设施局（Infrastructure Australia，简称IAU），该局是PPP管理机构，主要职能是协助政府制订基础设施开发蓝图，制订基础设施融资的规章，为政府、投资人和基础设施拥有人提供咨询服务；通过基础设施和运输部向澳大利亚议会提交年度报告。2008—2011年IAU发布了一整套全国公私合作指南，提出将PPP项目决策过程分为投资决策阶段与采购决策阶段，投资决策阶段确定项目的经济合理性和财务可行性，采购决策阶段明确公私合作是否优于传统采购。根据基础设施服务范畴分类，发布了适用于公私合作基础设施的标准合同范本。建立了严格的审计和绩效评价机制。

（4）美国。

PPP模式在美国由于诸多历史原因，一直落后于全球PPP步伐。在美国通过PPP模式进行基础设施建设一直是个争议的话题。美国从联邦层面推广PPP始于1998年，1981年里根总统建立了关于公私合作的特别小组，2009年美国政府颁布了《美国复兴和再投资法案》（Federal Activities Inventory Reform Act；简称FAIR法），2014年7月奥巴马政府提出的《建设美国投资倡议》，（Build America Investment Initiative）旨在促进PPP模式建设和运营基础设施，并设立了“交通投资中心”一站式信息窗口，推进PPP的发展。

美国PPP立法主体是州政府和地方政府，联邦政府层面没有建立一个统一的政府机构推动PPP项目，没有形成美国特色的PPP模式，也没有形成一部全美统一的PPP法。美国州政府立法模式有两种：一种是以不确定领域为对象进行一揽子式的PPP立法；一种是根据具体领域具体立法。不同的州、不同的领域PPP模式不同，各州法规定的PPP定义、对象和领域五花八门，各州和地方政府根据自己的需求实施不同模式的PPP。美国的PPP项目多集中于交通运输领域，交通运输领域PPP法相对健全。美国联邦政府没有专门的官方机构来统一规划和推动PPP的发展，主要由以下机构推动和策划，1985年成立的美国政府和社会资本合作国家理事会（简称“NCPPP”）也被称为美国PPP理事会，为非营利性机构，1932年成立的美国市长商业理事会是非营利性和非党派组织，联邦公路管理局是美国运输部下属机构，

美国PPP特点：一是PPP规模相对较小。二是模式多样化，美国PPP理事会将美国PPP分为新建项目和已有设施的运营及维护两大类共18种模式。三是存在行业和区域差异。PPP项目主要集中在建筑、水处理和交通运输领域，交通领域尤为突出。得克萨斯州、弗吉尼亚州、加利福尼亚州和佛罗里达州对于发展PPP给予了较大的支持，PPP项目领先全美具有显著的区域差异。四是美国各州政策不同，PPP企业只有熟悉其规则、落地生根、持之以恒才能成功。

（5）印度。

2008年世界银行在评估南亚国家基础设施建设时评价印度在利用社会资本投资基础设施建设方面领先于其他发展中国家。在发展中国家中PPP项目在印度具有较大市场潜力。20世纪90年代印度政府才开始向社会资本开放基础设施领域，2014年莫迪政府在政府公布的第十二个五年规划（2012—2017）年中，强调政府要引入社会资本，对电力、公路、铁路、机场、港口等基础设施项目采取PPP模式进行建设。近10年来，PPP模式在印度基础设施领域得到推广运用，PPP项目投资领域涉及交通、能源、水卫生设施、社会和商业基础设施。

印度暂无国家层面的PPP法律，2011年《国家PPP政策草案》，确立了印度PPP发展基调和方向，在印度27个邦和6个联合属地中，只有8个邦（包括安得拉邦、阿萨姆邦、比哈尔邦、卡纳塔克邦、马哈拉施特拉、奥利萨邦、旁遮普和北阿坎德邦）具有PPP法律法规。明确PPP项目公司非政府控股，社会资本需要占项目公司51%以上的股份；EPC或BT不作为PPP模式等，《国家PPP政策》一直未正式生效。2015年《重提和振兴公私合作模式（PPP）模式委员会》报告建议设立国家级机构统一监管全国PPP事务；通过风险评估着力解决PPP风险分担合理性问题；关注PPP公共服务功能而非融资作用；建立多学科专家体制、构建PPP项目审查委员会；颁布PPP模式门槛指南等。

目前，印度暂未建立全国统一的PPP监管机构，仅在部分公共职能领域内（如印度国家公路局、印度国家港务局等）由部委履行一定的PPP职能，中央政府层面仅设有PPP项目评估审批机构PPPAC（PPP appraisal committee），印度政府鼓励各邦（州）和部委设立PPP中心进行集中管理。古吉拉特邦、中央邦、泰米尔纳德邦和北方邦积累了较为丰富的PPP操作经验。印度涉及基础设施公共职能的部委每年会订立年度PPP计划。针对具体项目发起部委会同业务、法律、金融等PPP领域专家开展项目可行性研究测试、编制项目文件等。并将以上材料提交PPPAC审核。待PPPAC审核通过后，项目被呈送至相关主管部门获得最后批准。

2006年印度政府出资60%组建了印度基础设施金融有限公司，负责向道路、港口、能源、电信等PPP项目提供长期金融支持。印度基础设施金融有限公司不仅提供PPP项目融资，同时也参与搭建PPP交易架构，协助引入PPP投资人等一揽子金融服务，兼具了传统银行、投资银行、资产管理公司等多个职能。

印度PPP特点：获得土地难度大、获得政府批准尤其是与环境相关的批准和许可常常会延迟，造成项目停滞，银行承受巨大资金压力等。

（6）法国、比利时、荷兰、卢森堡、巴西、哥伦比亚。

法国政府设立了PPP管理中心协助制定PPP规则，帮助行业部门开发项目，无稳定的PPP项目库。

比利时、荷兰、卢森堡三国以联盟的形式组成一个PPP市场，比荷卢三个国家联盟共享一个市场，拥有稳定的项目库，采购流程透明、标准。

巴西自然资源丰富，基础设施落后，竞争力强、PPP项目潜力巨大。巴西各州PPP法律法规不同，巴西亟待建立稳定、长久、可信的PPP市场。

哥伦比亚PPP法律法规框架透明，养老基金有意投资PPP，政府、参与者、银行、咨询机构等沟通顺畅，项目营销进展顺利，PPP市场日益受到国际关注。