中国生活垃圾焚烧环境管理：政策演变与创新

（一）产业政策演变

产业政策是指政府为实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，是引导国家产业发展方向、引导推动产业结构升级、协调国家产业结构、国民经济健康可持续发展的重要手段，可通过产业发展规划、产业结构调整计划、财政投融资、货币手段、项目审批、土地规划等方式来实现，并起到弥补市场缺陷、有效配置资源的目的。

表52　我国生活垃圾焚烧行业产业政策变化

续表52

从上表时间序列分析结果，正是各个阶段产业政策的出台及实施，有力地促进了垃圾焚烧行业的发展。特别是在国家经济贸易委员会、国家税务总局发布的《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（第一批）（国经贸资源〔2000〕159号）等政策的引导下，生活垃圾焚烧设备的国产化之路又了充分的政策保障，也促进了我国第一座使用国产化垃圾焚烧设备的温州市东庄垃圾焚烧发电厂的落地。随着《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资〔2002〕1591号）的出台，我国生活垃圾焚烧产业得到蓬勃发展，人均垃圾焚烧量得到进一步提高。

（二）财税政策

与产业政策类似，财税政策是运用各种财政及税收工具，实施宏观经济、产业结构调整的重要政策手段，通过直接的利益调整使政府的意志得以体现、政策得以实施。与产业政策相比，财政政策对经济利益的调控更直接，形式更灵活，更能直接体现国家的意志以达到预定目标。

2000年国家经济贸易委员会发布了《资源综合利用电厂（机组）认定管理办法》（国经贸资源〔2000〕660号），其中明确了垃圾焚烧发电企业的电价优惠政策；随后在国家发改委、财政部的相关文件中，对上网电价及税收征收方面均给予了充分了政策支持条件，极大地推动了垃圾焚烧行业的发展。2012年，国家发改委发布《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格〔2012〕801号），明确“每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280kW·h，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元”。这一文件是生活垃圾焚烧发电行业走向快速发展的里程碑事件。

表53　我国生活垃圾发电行业财税政策变化情况

续表53

2012—2020年期间，国家陆续发布了一系列的财税政策支持生活垃圾焚烧发电项目的发展，但此类政策均未将财税补贴资金与企业环境违法行为进行绑定，企业违法行为未在财税政策中予以体现，企业违法成本低、守法成本高的问题尚未得到解决。2020年，财政部发布的《关于核减环境违法垃圾焚烧发电项目可再生能源电价附加补助资金的通知》（财建〔2020〕199号）中，将核减环境违法垃圾焚烧发电项目的补贴资金。在财政部、国家发展改革委和国家能源局联合印发的《可再生能源电价附加资金管理办法》（财建〔2020〕5号）已指出，对核查结果不合格的可再生能源发电项目，应暂停发放补贴；在生态环境部印发的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》（生态环境部令第10号）指出，垃圾焚烧厂因污染物超标排放等环境违法行为被依法处罚的，应当依照国家有关规定，核减或者暂停拨付其国家可再生能源电价附加补贴资金。《关于核减环境违法垃圾焚烧发电项目可再生能源电价附加补助资金的通知》（财建〔2020〕199号）的出台，是落实上述文件规定的重要举措。文件中还提出，垃圾焚烧发电项目应依法依规完成“装、树、联”后，方可纳入补贴清单范围。待垃圾焚烧发电项目向社会公开自动监测数据后，电网企业可拨付补贴资金，并在结算时将未向社会公开自动监测数据期间的补贴资金予以核减。(https://www.xing528.com)

这些政策的发布，将补贴资金与企业的达标情况进行了绑定，提高了企业违法违规排污的成本，有效地提高了垃圾焚烧企业的环境管理水平。

（三）污染控制标准变化

在强有力的产业政策及财税政策支撑下，我国生活垃圾焚烧行业蓬勃发展。大量的生活垃圾焚烧建设和运营实践也催生了我国生活垃圾焚烧行业标准及技术规范的发展及落地，我国生活垃圾焚烧处理相关技术规范日趋全面和成熟。我国先后发布了《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》《生活垃圾焚烧污染污染控制标准》《生活垃圾焚烧厂安全性评价技术导则》《生活垃圾焚烧厂检修规程》《生活垃圾焚烧厂运行监督标准》和《生活垃圾焚烧厂标识标志标准》等标准规范，覆盖焚烧厂前期论证、设计、建设、运行管理等企业管理的全过程，涉及生活垃圾焚烧企业的工程建设及管理、污染物污染防控及排放浓度控制、环境监测、运行管护和环境管控等各个环节等。在相关标准中，大多对焚烧企业的污染控制提出了要求，但其中最为核心的标准为《生活垃圾焚烧污染控制标准》，该标准在2000年首次发布，2001年做了第一次修订，2014年做了第二次修订，2016年以修改单的方式再次进行了修改。这一标准的修编过程映射了我国生活垃圾焚烧行业污染控制标准日益趋严的发展趋势。

表54　生活垃圾焚烧废气污染控制标准变化及比对情况

由上表可见，我国最新的污染控制标准中对二噁英的控制要求与欧盟标准完全一致的；国标的NOX、SO2小时均值标准严于欧盟标准；但烟尘的小时标准与日均标准、CO的日均控制标准、SO2的日均指标、HCl的小时标准与日均标准等指标低于欧盟标准。

（四）环保政策

除通过相关污染物排放标准的制定及实施开展垃圾焚烧企业的环保管理之外，我国还制定了相关的环保政策对垃圾焚烧企业的环境保护行为进行约束，为我国垃圾焚烧企业的健康发展奠定了良好的政策基础。

2006年，环境保护部发布了《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2006〕82号），并配套发布了《生物质发电项目环境影响评价文件审查技术要点》。文件中对垃圾焚烧炉辅助燃料的掺烧比例，选址，技术装备，污染物控制，垃圾的收集、运输和贮存，环境防护距离计算方法等提出了明确的要求。2008年，环境保护部发布了《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2008〕82号），对生活垃圾焚烧厂入厂垃圾数量及品质要求进行了规范，严格了二噁英的排放浓度控制标准，要求特殊区域应建设烟气脱硝设施，细化了固体废物的污染防控要求，并首次提出了新改扩建项目环境防护距离不得小于300m等要求。这两个文件的出台时间，正逢我国生活垃圾焚烧行业蓬勃发展的时期，对指导我国垃圾焚烧厂的选址、做好生活垃圾焚烧厂污染防控、提高污染物排放指标等发挥了极为重要的指导作用。

表55　我国生活垃圾发电行业环保政策变化情况

2017年，生态环境部发布了《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》（环办环监〔2017〕33号），要求垃圾焚烧企业于2017年9月30日前全面完成“装、树、联”，实现烟气污染物和焚烧炉温度等6项指标的实时在线传输。该文件的出台，实现了行业自动监测的全覆盖，实现了垃圾焚烧发电厂的连续监管，该文件的出台为2020年财政部出台的补贴资金核减制度实施奠定了有效的技术支撑。

2019年，生态环境部先后发布了《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》（生态环境部部令 第10号）及《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据标记规则》（生态环境部 公告 2019年 第50号），这两个文件的出台，标志着生态环境主管部门可以利用自动监控系统收集环境违法行为证据。自动监测数据可以作为判定垃圾焚烧厂是否存在环境违法行为的证据。对一个自然月内累计超标5天以上的，可依法责令焚烧企业限制生产或者停产整治。规定不仅对污染物的排放浓度进行了规定，也对炉膛温度进行了明确。这两个文件的发布和出台有三方面的意义：一是落实污染防治攻坚战的迫切需要，少数垃圾焚烧厂建设年代较早，设备相对陈旧，未能稳定达标排放，群众反映较为强烈。垃圾焚烧厂是重要的市政工程，也是重大的民生工程；是治污单位，也是排污单位；确保垃圾焚烧厂在拥有先进技术设备的同时，也必须有高水平的环境管理“保驾护航”，以推动垃圾焚烧厂高效清洁运行，与周边社区和谐相处。二是强化常态化执法监管的重要举措，自动监测具有连续在线运行的优势，是监督排污单位排放行为的“前沿哨兵”，有益扫除环境监管盲区和死角，《管理规定》提出的自动监测数据可作为生活垃圾焚烧发电行业污染物排放超标等违法行为的认定和处罚的依据，可有效提升环境执法效能，有力震慑违法排污行为，促进垃圾焚烧厂自觉守法，也为今后自动监测数据用于其他重点行业的环境管理打好扎实的实践基础。三是促进行业健康发展的必然要求。我国各地垃圾焚烧厂采用的焚烧工艺不尽相同，操作技术和运行管理水平也参差不齐。通过自动监测手段，实现全天候环境监管，依法打击超标排污、弄虚作假等违法行为，倒逼行业优胜劣汰，淘汰个别工艺水平落后、管理水平低下、不能长期稳定达标排放的垃圾焚烧厂。