生态补偿机制建设：总体思路与框架

（一）总体思路

围绕长江经济带生态文明建设需要，以促进环境质量改善、生态健康安全、生态环境资产增值为目标，综合考虑长江经济带上下游各地经济发展阶段的差异性和生态环境公共服务供给的不均衡性，充分创新运用多种补偿方式，既要输血即加大生态环境建设投入，又要大力营造环境并采取有效措施，扶助上游地区增强造血功能，合理弥补环境保护较好区域和企业为保护流域环境而损失的机会成本，逐步实现长江经济带上下游公平、科学、合理、高效利用长江流域生态环境资源，合理分担长江经济带各段区域内的环境保护责任，促进建立一种长效的长江经济带九省两市生态环境共同治理机制。

第一，科学利用生态环境资源，促进水资源开发利用和生态环境保护协调发展。生态补偿机制的建立要充分结合长江流域生态环境的特征情况，回应生态环境保护的特征问题和管理需要。生态环境资源是实现长江流域可持续发展的基础，只有科学、合理地利用生态环境资源，建立科学的流域生态补偿机制，才能有效地保障长江流域的可持续发展。

第二，从长江生态环境系统性保护全局出发，推动流域上中下游共建共享、互惠共生、协调发展。长江流域生态补偿涉及保护区和受益区双方。目前，经济发展水平比较高的地区生态建设意识较强，为生态建设付出代价的，往往是贫困和不发达地区，要改变贫困和不发达地区为追求经济发展而破坏生态环境的行为，必须通过其他途径提高这些地区的经济发展水平和收入水平，使保护地区与受益地区共同发展。发达地区有必要加大对不发达地区和重要生态功能区的资金和技术支持，下游地区应脱离行政区域的概念积极对上游生态保护地区进行必要的补偿，共建共享，协调发展。不同行业、不同生态要素或自然资源开发单位间也应根据需要开展补偿。

第三，研究制定合理的生态补偿标准、程序和监督机制，确保利益相关方责、权、利相统一，做到应补则补，奖罚分明。生态补偿机制必须遵守一定的原则，即坚持开发者保护、破坏者恢复和受益者补偿原则、公平补偿原则、均衡协调原则。谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。对流域而言，下游受益区应该为上游的生态环境建设提供一定的资金和技术等方面的补偿，保障上游区域生态保护措施的实施。生态补偿涉及多方利益，需要广泛调查各利益相关方情况，明确生态补偿责任主体，确定生态补偿的对象、范围，合理分析生态保护的纵向、横向权利和义务关系，科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本。

（二）框架体系

长江经济带生态补偿机制方案设计的重点包括补偿范围、补偿主体与对象、补偿方式、补偿标准、补偿资金来源、管理与分配、机制实施的保障措施等要素，框架体系见图12-1。

1.生态补偿主体与对象

长江经济带生态补偿主体主要有中央政府、上下游地方政府以及水利开发单位。对于长江经济带生态环境保护权责关系比较清晰的，则主要由上下游地区间横向补偿机制解决；对于上游水源地保护、水生态涵养等具有显著公共效益的补偿，则中央政府在事权分工上要予以支持。此外，水利开发单位等作为受益主体也是重要补偿主体。补偿对象主要为提供生态效益服务，达到生态环境保护要求的地方政府，为生态环境保护造成发展机会成本损失的地方政府和农户等相关方。

2.生态补偿方式(www.xing528.com)

从目前国内生态补偿实践经验来看，长江经济带生态补偿的方式主要基于政府主导下的财政转移支付，补偿方式以政府主导型为主。创新多元化生态补偿方式，需要充分调动长江经济带上下游地方政府之间的积极性，创新运用多样化补偿方式，包括政策性补偿、市场化补偿，如水权交易、排污权交易等，调动各利益相关方的积极性。随着水权体系的完善，政策运用的市场化环境的成熟，可逐渐转型到运用市场补偿为主的方式。

3.生态补偿标准

长江经济带不同省份经济发展差异性很大，不宜采用统一的补偿标准，考虑建立基础补偿标准基础上的差别化跨界生态补偿标准体系。补偿标准测算可包括以下内容：以上游地区为生态环境质量达标所付出的努力即直接投入为依据；以上游地区为生态环境质量达标所丧失的发展机会的损失即间接投入为依据；上游地区为进一步改善生态环境质量而新建环境保护设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面的延伸投入。各跨界省份可依据需求协商议定。

图12-1　长江经济带生态补偿机制建设框架

4.补偿资金来源及补偿途径

现阶段财政资金仍是当前我国生态环境保护投入的主要资金来源。根据补偿主体的范围，将长江经济带上下游生态补偿资金来源分为两部分：一是国家作为主体之一，从环保专项资金中拿出一部分资金，发挥中央资金的引导作用；二是为增强流域上下游间水环境保护制约力度，提高各省市生态环境保护工作的积极性，本着“区际公平、权责对等”的原则，在国家的统一组织下，由11个省（直辖市）地方财政根据受益大小共同出资，与中央财政资金共同组建长江经济带生态补偿基金，构建纵向补偿和横向补偿相结合的补偿途径。具体可由国家设置专门的账户，将生态补偿机制内置于基金的操作，其中，各省市出资比例根据受益量来确定，权、责、利相统一，国家通过财政转移支付等，按照相应补偿标准开展补偿资金的初始分配，支持各省份开展长江生态环境保护工作。

5.配套保障能力

长江经济带生态补偿机制的建立需要完善有关法律法规，需要进行大量的沟通、协调工作，建立顺畅、有效的协调机制，明确生态补偿机制的各个环节及配套保障措施，需要环境质量监测、监管机制、补偿资金监管机制和生态环境信息共享平台等能力保障，支撑长江经济带补偿机制的顺畅运行。