湖南绿色矿业生态补偿机制完善建议

（一）建立健全法律法规

最新的《中华人民共和国矿产资源法》自1996 年修改至今，已二十年有余，虽然我国颁布了环境保护和土地管理等一系列相关法律、法规，但是并未在相关法律法规条文中明确规定矿区生态环境修复治理的主体治理者。我国矿区生态环境的主要治理者目前仍然是政府。由于法律依据的缺乏，获得生态补偿费主要依靠国家财政，开发企业基本没有承担环境修复的成本。此外，生态补偿的主客体，补偿的依据和原则也不明确；各地区生态环境治理进程中，又遭遇严重的资金瓶颈，融资困难。矿产资源开发中存在的严重生态破坏，单纯依靠地方财政，是无法解决的。因此，完善湖南的矿产资源开发生态补偿机制，必须要依据受益者补偿和破坏者负担原则，在国家层面加强顶层设计，从法律上明晰矿产资源的产权，明确企业对环境破坏的治理责任。

首先。清晰界定产权，明确规定矿产资源开发生态补偿的主体和客体。建立有效的矿产资源开发生态补偿机制需以产权的明晰作为起点。产权的界定应遵循一致性原则，即产权的归属与责任的承担主体须保持一致性，确保权责利对等。其次，必须以法律的形式确定补偿标准和补偿程序。规范生态环境补偿费的征收、使用行为，科学地制定收费标准是建立健全生态环境补偿机制的基础。最后，在加强矿产资源环境保护立法的同时，加强矿产资源管理体制改革。湖南省的矿产资源生态补偿制度中还存在着许多管理内容缺失、主体缺位的问题，应该建立资源环境问题协调解决机制。政府协调机制包括资源环境组织机构的建立、岗位的分工和职责的明确、定期不定期的协调会议、各相关方的参与等。

湖南省资源和生态法律法规立法工作正在稳步推进，取得了一定的进展。从2005 年以来，《湖南省湿地保护条例》《湖南省湘江保护条例》《湖南省实施〈中华人民共和国水土保持法〉 办法（修订草案）》等一系列法律法规实施，对湖南资源环境工作起到了重要的推动作用。但湖南资源和生态法律法规还不健全，仍需要加强部门要素类地方立法。^[56]作为矿业大省，未来湖南需要在矿产资源利用方面加强立法。

（二）完善开采许可制度

完善的制度是机制有效运行的有力保障，而湖南省乃至全国现行的“开采许可证”制度对矿产资源的开发规范内容较为单一，仅仅局限于对矿产资源的开发、保护和管理环节的规定，尚未涉及对生态系统破坏的修复与补偿的审核。制度的缺失导致我国对矿产资源开发的生态补偿的约束不足，影响机制运行的效率，对系统的修复能力有限，补偿效果差强人意。制度的缺失需要从两个方面来克服，即制度的制定和施行。首先，“开采许可证”制度的制定需要融入对生态破坏的修复的管理内容，体现对矿产资源开发的“准入”与持续管理的融合，双管齐下保障制度的全面性、系统性和连贯性，并突出可持续性。另外，在制度的实施过程中，要严格按照制度的规定执行。对于还未取得“开采许可证”的开采企业，加强对其提交申请的审批，针对在申请报告中没有对生态破坏的影响做出合理评价及未做出对生态补偿的系统规划的开采企业，政府不予批准。对于已取得“开采许可证”的开采企业，若其在开采过程中未按规定履行修复责任，政府有权收回其“开采许可证”，禁止其开采新矿，待其尽到恢复治理责任后，可以予以重新取得“开采许可证”的优先权。

（三）完善矿产资源开发生态补偿保证金制度

作为一项较为庞大的系统性工程，矿产开发生态修复对资金的需求较高，保证金制度及其配套制度的实施与完善能够为矿产资源开发生态补偿过程提供重要的资金保障。目前，我省的矿产开发生态恢复保证金制度尚处于起步和完善阶段。2000 年，国土资源部首次提出了矿山环境恢复治理保证金制度，随后，此项制度的筹备工作在各地区陆续开展，但仍存在诸多问题有待完善。首先，缺乏相关配套制度，保证金制度显得过于单薄。其次，保证金的征收范围和标准缺乏一致性，各地区按面积、按矿种征收的标准良莠不齐。最后，对保证金的缴纳时间规定不统一。针对此项制度存在的缺失，建议湖南省政府采取以下措施对矿产开发生态恢复保证金制度加以完善：一是加强对相关配套制度的制定，协助矿产开发生态恢复保证金制度更好地发挥作用。二是确定统一的征收范围和标准，收缴标准可以采取如下公式进行确认：

保证金收缴总额=采矿许可证登记面积×单位面积缴纳标准×影响系数

三是规定统一的保证金收缴时间，要求开采企业在取得开采许可证的同时将保证金划入保证金账户。四是依据修复的矿山的质、量，选取适当比例按时向开采企业返还保证金。

（四）建立完善矿产资源开发生态补偿管理机构

一是建立生态补偿综合管理机构。湖南目前还没有设立专门的生态补偿专项资金以及管理机构，各要素的补偿资金分散在各类别专项资金中，资金发放、使用分散在各政府部门，监管由财政部门进行。这种分散式的监管造成信息沟通不畅、职责分工不清、政出多门、多头监管，不利于生态补偿的执行。因此，建立生态补偿综合管理机构是解决湖南矿产资源开发生态补偿问题的有效路径。可探讨整合省级发改、环保、林业、水利、国土、财政等部门现有与生态补偿有关的事权，设立跨部门的领导体制，完善生态补偿的组织、协调、监督和评估体系。^[57]可设立省级生态补偿综合管理机构以全局统筹湖南省的矿产资源开发生态补偿，并在衡阳、株洲、娄底等矿产资源丰富的地级市设立市级生态补偿综合管理机构。两级机构主要完成相应层面的生态补偿管理职能：制定老矿区生态补偿计划，并协调财政、国土、环保、农业等相关部门进行矿区生态治理；负责征收、管理和使用矿产资源开发生态补偿保证金，以及其他补偿资金，保证资金的合理高效利用；对生态补偿的市场机制中各相关方进行监督、协调和奖惩，对市场进行合理引导和管理，使市场机制能够有效进行，等等。

二是设立生态补偿技术咨询委员会。矿产资源开发生态补偿涉及了工程、经济、法律等诸多学科领域，由于政府官员知识结构的限制，省政府只需要制定相关的政策法规，并根据这些政策法规对生态补偿工作进行监督和指导，而专业性较强的工作可以依靠湖南省内高校和研究院所的人才优势，通过建立技术咨询委员会来完成。技术咨询委员会主要由各行业专家组成，负责为政府制定生态补偿政策、起草生态补偿法律法规、确定生态补偿标准等工作提供技术支持和分析报告。

三是设立生态补偿评估机构。生态补偿涉及补偿效果的评估、生态效益分析以及生态治理工程验收等工作，因此需要在生态补偿综合管理机构下设立一个专门的第三方生态补偿评估机构。该机构主要职能包括：在矿产资源开发前，对可能会造成的生态破坏程度进行预评估；在矿产资源开发过程中，对采矿者的生态补偿活动进行监测和调查，以判断这些补偿活动是否达到预期目标；在矿产资源开发后，对矿产开发企业所完成的生态恢复性建设工程进行验收。

通过建立上述三个层次的政府机构，有望构建一套行之有效的生态补偿政府运行机制，以充分发挥政府在生态补偿过程中的监管和协调的重要作用。

（五）规范生态补偿标准与程序

建立完善的生态补偿机制，统一生态补偿标准，规范补偿程序，使矿产资源开发生态补偿程序化、具体化、科学化、法制化。

生态补偿金应该区分新老矿山不同征收补偿费和环境修复保证金，征收的保证金和补偿费也要专款专用，专门用于重建矿区生态环境。而矿区的生态环境损害也分为正在造成的损害和已经造成的损害。正在造成的损害指的是新建矿山或正在开发中的矿山所造成的环境破坏，已经造成的损害主要是废弃矿山的环境损坏。新建和正在开发的矿区的生态环境修复，主要由矿山企业承担，废弃矿山的修复需要政府作为修复主体。在全省范围内制定统一的生态补偿标准，对废弃矿山的修复除了依靠政府支出外，更多的是需要通过市场融资来获取补偿资金。比如“谁复垦，谁受益”，政府给予复垦者废弃矿山剩余开发权或者优先使用复垦后土地的权利，鼓励民间个体或企业参与废弃矿山恢复治理或要求正在开发中的矿山企业实施义务性补偿，也可以从耕地补偿费和资源税费按一定的比例收缴纳入废弃矿山修复基金。

对新开矿山，应在全省范围内确定统一的补偿标准和补偿程序，矿产资源开发生态补偿要按照定价机制—实施机制—监督机制的程序，以省为基础，结合当地资源情况、矿区开发面积、开发方式、使用年限以及矿山开发对周围环境的破坏程度来确定。破坏程度可根据矿种、矿石资源开发方式和矿山的地质、地貌、水文、植被等情况来确定。组织方面从申请生态补偿资格、补偿实施过程监督、效果评估到最后的发放补偿或实现补偿交易都要做详细界定。

（六）建立多元化资金筹措渠道

湖南的生态补偿融资渠道主要是财政转移支付和专项基金，中央的财政转移支付是主要的生态补偿融资方式，融资渠道单一，大大限制了生态补偿的持续开展。湖南省这种以政府补贴为主的生态补偿方式为“输血型”生态补偿，湖南省的生态补偿机制发展目标是将“输血型”补偿机制向“造血型”生态补偿机制发展。为了构造湖南矿产资源开发生态补偿的“造血”机能，进而保证为生态补偿提供持续的资金支持，可以充分利用资本市场进行融资，通过增发国债资金用于环境保护、提供各种优惠政策鼓励环保企业或矿业企业上市，以及争创股票市场上绿色环保板块等措施来募集大量的社会闲散资金，为环境治理和保护提供资金支持。^[58]

2017 年7 月25 日，湖南省人民政府印发了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，指出要多渠道筹措资金，加大生态保护补偿支持力度。积极推进政府和社会资本合作，鼓励社会资金参与生态建设投资，拓宽生态补偿市场化、社会化运作渠道。因此，完善湖南矿产资源开发生态补偿机制，要建立多元化融资机制，拓宽生态环境保护与建设投入渠道。鼓励私人资本参与环保，建立政府、集体、非政府组织和个人共同参与的多元化融资机制。比如政府给予一定的优惠政策，相关环保产业贷款可以享受较低的利率优惠，减免一定的税收等。其次，还可以通过提高金融开放度、资信度和透明度，引进外资，投入到大型生态项目的建设中去。总之，政府要发挥财政、信贷和证券三种融资方式的合力，为多元化融资机制的建立提供保障。^[59]

【注释】

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