日本琵琶湖治理案例：成功实践

1.背景介绍

琵琶湖位于日本本州岛中西部，养育了日本近1400万人口，并与富士山一起被视为日本的象征。琵琶湖生态资源相当丰富，湖内生存有近1000种动植物，至20世纪70年代，琵琶湖水污染问题引起了人们广泛关注。全球变暖使得湖水水位升高，水温难以下降，滋生大量厌氧微生物。而工业废水和生活废水的排放使得琵琶湖水质恶化，蓝藻生长过量，湖内大量的动植物以及1400多万的居民深受其害。为了改善湖水水质，日本政府开展了长达30多年的治理历程，其中，公众参与的效果尤为突出。

2.事件回顾

在琵琶湖治理初期，滋贺县政府广泛听取民众意见拟订报告，再上交各级部门审批。在确定总体计划后，由当地政府制定年度实施计划，报送中央及相关机构和民众，听取各方意见修改完善，最后做出最终年度实施计划。在此过程中，政府主导、全民参与其中的模式取得了巨大成效。政府确保了湖水治理信息的透明，并鼓励公众参与决策制定，公众的意见得到政府的重视，有效调动了公众参与的积极性。

滋贺县政府充分重视公众参与，及时公开信息、征求公众意见和建议，提高了方案政策制定的科学性。政府的决策制定是一项复杂的过程，涉及众多利益相关者，价值观冲突以及其他不确定因素会让利益相关者对社会政策产生质疑。只有在决策制定过程中广泛听取群众意见，使决策的制定能够更多反映公众意志，只有公众认同的东西，才会将它积极转化为内在行为准则而自觉遵守，政策价值才能充分实现。公众参与环境决策可以帮助政府部门在制定具体政策以及宏观战略时充分考虑到公共环境利益，决策者在充分听取各方意见后权衡利弊，综合分析决策的环境影响，最终做出科学合理的判断。(www.xing528.com)

同时，当地政府还利用各种媒介对居民展开环境科普教育，提高其环境认同从而积极投身到琵琶湖治理中。制约公众参与环境保护的一个重要因素是对环保的重要性认识不足。环保重要性认可度在一定程度上也是受制于公众环境知识的不足，公众不能发自内心的认可也就不会将环保理念融入自身的日常行为规范中，公众的参与能力及参与效果也将无法得到提升，公众无法有效参与环保将直接影响环境治理及保护的成效。因此，政府要高度重视环境科普教育。当地政府开展的环境教育是琵琶湖治理的重要内容，滋贺县“大规模的环境教育始于1980年，以‘为了清洁的、蓝色的琵琶湖’为主题”^[7]，并在当地小学开设环境教育课程，建立琵琶湖环境教育基地，安排专门教师教授环境知识。政府还向公众免费开放污水处理厂等公共环境设施，在琵琶湖旁建琵琶湖博物馆，向社会公众展示琵琶湖的演变，以此唤起公众的环保意识。各个社会组织开展讲座及学习班带领公众深入工厂企业学习参观，促进企业间和个人间的交流与信息共享，激发群众的环保热情。政府高度重视环保参与，大力支持环境教育是琵琶湖治理获得成功的宝贵经验。

当地政府还引导居民将琵琶湖治理落实到日常生活中，发挥公众主观能动性，达到事半功倍的效果。第一，加强信息沟通与交流。民间活动的重要内容是走访调查与信息的交流和利用，通过信息的共享调动民众的求知积极性，进而主动参与到环保计划中去。滋贺县政府将琵琶湖分为7个小流域并组织流域研究会，在此基础上合并设立琵琶湖研究会，协调各个流域之间、居民与企业以及政府之间的信息交流与共享，以流域之间的相互监督与促进来提高琵琶湖治理的时效性。流域研究会的活动内容主要有以下几个方面：一是围绕居民生活开展小流域内上、中、下游地区的信息交流，例如不同地区的居民相互参加对方区域内的植树、拾垃圾、调查水质、品尝对方区域的食物等。“将琵琶湖流域生态系统作为一个整体进行治理，充分考虑了流域的面山、小流域、湖盆区和湖体之间源流汇的关系，抓住主要矛盾重点实施了流域污染源控制工程即城市点源控制工程和面山及小流域治理工程”^[8]。二是流域间的河川、水质、生物等的踏勘、学习。通过公众亲身参与调查和交流来感受湖泊综合治理与日常生活的密切联系，引导居民将环保落实到日常生活中的自觉性。第二，设立环保日，鼓励居民参加环保活动。滋贺县政府为当地设立了两个环保活动日，即每年7月1日与12月1日，当天组织居民一起参加清扫活动等。政府还鼓励居民在购物、消费等各个阶段减少垃圾量，实行绿色消费，将环保融入生活中的各个细节中。第三，以法治湖。政府先后通过《湿地公约》《环境基本法条例》等一系列自上而下的立法实践推动琵琶湖的综合治理，是以法治湖的典范。“综合生态管理的立法理念、完善的湖泊水质保护法律体系、公众参与立法是琵琶湖水污染防治的启示”^[9]。

3.经验与启示

当地政府在琵琶湖治理中充分发挥公众个体以及居民团体的主体性作用，对我国公众参与生态文明建设具有借鉴意义，主要体现在以下几个方面：第一，及时公开治理信息。滋贺县在治理初期广泛听取民意拟定报告，再交由相关部门审核，议定总体计划后由滋贺县制定具体年度实施计划。滋贺县在制定计划时及时向公众公开治理信息，根据各方意见再对方案作出修改，确保了公众信息获得的时效性。第二，通过加大宣传力度提高公众参与的自觉性。滋贺县通过环境白皮书和宣传报等方式向公众普及琵琶湖的环境状况以及治理对策，定期开展环境论坛确保环境信息的交流。还通过环保科普的宣传教育帮助公众深入认识到琵琶湖治理的重要性，激发公众的责任感。第三，将环保融入居民生活实际。滋贺县政府将琵琶湖分为七个小流域并设立流域研究会，通过各种活动加强各个流域之间的信息交流与共享，以此调动每个人的积极性。