城市灾害与抗震防灾对策：避难场所建设成果

20世纪50年代以来，我国发生7.0级以上地震20余次，其中山地地震14次，如汶川地震、玉树地震等。其中，汶川地震紧急避难疏散1500余万人，玉树地震避难疏散10余万人。2012年9月7日云南彝良5.7级地震具有山地地震的显著特点，20余万人紧急避难。为了妥善安置无家可归的灾民，创造基本的生活条件，提供必备的医疗保障，确保安全避难疏散，保护灾民的人身安全，研究地震灾害避难疏散的安全对策有重要理论价值与实用意义。

2013年4月20日8时02分，四川芦山发生7.0级强烈地震，灾区人民群众生命财产遭受严重损失。党中央、国务院高度重视芦山地震灾后恢复重建工作，并明确提出科学评估、科学规划、科学重建的要求。随后国务院颁布了《芦山地震灾后恢复重建总体规划》，该规划提出，加强城乡避难场所等基层防灾减灾基础设施建设、社会服务平台和应急基地及应急装备建设，统筹建设救灾物资储备库，加强物资储备，建立疏散救援通道、应急水源、备用电源和应急移动通信系统，提高应急处置、受灾群众救助及生活保障水平。提高灾后恢复重建设施的防灾减灾能力。普及防灾减灾知识，加强防灾应急演练，提高全民防灾减灾意识。

面对严峻的地震形势，英国、美国、日本积累了丰富的应灾经验，形成了较为完善的防灾避难体系，防灾避难场所的规划建设也同样走在了世界前列，有着显著的特色，值得我国借鉴。

英国是欧洲诸国中对防灾避难场所的理解与实践和我国较为接近的国家，有着以下特色：英国强调在应急准备阶段，建立和避难场所候选点（酒店等）管理者或权属者之间的联系，同应急物资供应商签订合同。这不同于我国及日本在平时就把避难场所做实，而是把工作重点放在了应急反应阶段。灾害发生后依托高效的应急管理体系，在建立起的联系网上灵活的安排避难场所。紧接着利用行政命令迅速完成这些场所避难功能的转换。这种做法面对中小型的避难规模非常行之有效且节约成本，但需要强大的应变能力支撑，所以英国也十分重视相关工作人员的培训工作，英国避难场所如图4.5所示。

图4.5　英国避难场所

在美国，防灾避难场所发展较为成熟的地区基本把避难场所分成了三级：大众避难场所、特需避难场所及其他特殊避难场所等。其中特需避难场所强调医疗服务，为那些不能和普通民众安置在一起的需要药物、医疗服务或心理治疗的人群专门设置。这些人群平时待在家中，由家庭医生等提供专业的护理或病情监控或特殊药品器械，灾难发生后需要一个特别的场所继续进行这些医疗活动。鉴于其医疗需求的特殊性，普通的红十字会工作者难以满足其需求，一般会有地方应急管理部门和卫生部门介入开展运营管理。平时这类人群需要在有关部门登记，以便避难期间卫生部门投放对应的药品和器械以及选派专业人员。

美国的避难场所根据其权属可以分为公共避难场所（图4.6）和家庭避难场所（图4.7）两类。公共避难场所就是前文所述的大众避难所、特需避难所等居民疏散后集体安置的场所，在英文中通常称作避难所（shelter）。家庭避难所一般是将房屋的某个房间，如厨房卫生间、地下室等强化改造成避难空间或者是在房屋附近新建地上或地下的避难空间，一般称作安全室（safe room）。这两类避难场所基本是以室内为主，也就是我国常说的建筑型避难场所。避难建筑在改造和新建过程中需要遵循联邦应急管理署（FEMA）颁布的各项规范，如FEMA P-320、FEMA P 361等，以保障建筑在极端灾害中不被破坏。为了推进室内防灾避难场所的建设，美国对此提供了大量的资金支持，比如德克萨斯州的一些体育馆建设，因融入了避难场所功能，而得到了FEMA近60%建设资金的支持。佛罗里达州的一些学校因用作防灾避难场所也得到了公共教育基础投资基金（PECO）的支持。俄克拉玛州的一些家庭因安全室的建设也享受了减税待遇。这些措施有力地推动了室内防灾避难场所的发展，为提高避难生活质量、满足特殊及特需要求打下了坚实的基础。

图4.6　美国公共避难场所

图4.7　美国家庭避难场所

和欧美不同的是，日本的防灾避难场所规划建设整体上更注重物质空间上的安排，在选址、避难路径和建筑利用等安排上作了深入研究。在运营管理上，由市、盯、村专职人员配合居民自主防灾组织展开，并在近年来更加关注弱势群体。

图4.8　日本福祉避难所

日本的防灾避难场所中有一类比较特殊的场所称为“福祉避难所”（图4.8）。它在灾难发生后，并不直接对公众开放，而是为生活有困难的老人、残障人士等弱势群体提供避难服务，只有在普通避难所需求不足时才会接纳部分普通人员。福祉避难场所与美国的特需避难场所有着明显的区别。美国的特需避难场所更注重于提供特需医疗服务，把对弱势群体的关怀转嫁到了每一个避难场所，通过避难设施无障碍设计、红十字会专业人员提供弱势人群生活协助等措施保证弱势人群的生活便捷。但日本则不能这样做，一方面是因为日本的人口密度较大，指定的避难场所较多，每一个避难场所都进行针对生活不便人群的专门建设或改造成本太高。另一方面日本的避难场所是由居民自发形成的运营组织管理，在弱势群体的照顾上还缺乏经验，因此把这类特殊人群集中安置到福祉避难场所中是集约利用避难资源的一种有效手段。截至2014年，日本共指定防灾避难场所48014个，其中福祉避难所7647个，大约占到15%。

日本室内防灾避难场所的发展较为成熟，是承担避难生活的主体。室外防灾避难场所一般作为临时停留、观察火情的场地，并不作为长时间避难收容的场地，在灾后对住宅的损害程度判断完成后，室外避难所集结的人员会分流至室内避难场所或直接回家。因为室内防灾避难场所是向居民提供中长期的避难服务，所以日本十分注重避难人员的生活质量，通常选择学校、公民馆等建筑作为避难所，可以满足任何时期的避难需求。建筑型避难场所具有舒适性、安全性还可以兼顾多灾种的避难。在阪神地震后，日本就要求以极高的标准去建设学校，校园建筑一度是日本最牢固的建筑，也成了地震后灾民首选的避难场所，如图4.9所示为具有避难功能的学校。

图4.9　日本避难学校

避难场所也可以由城市居民住宅附近的小公园、小花园、小广场、专业绿地以及抗灾能力强的公共设施充当，另外还包括高层建筑物中的避灾层（间）等，其主要功能是供附近的居民临时避灾疏散。避难场所设置的目的是引导人们在震情紧张时撤离地震危险度高的住所和活动场所，集结在预定的比较安全的场所。

避难场所是城市防灾体系的重要组成部分，直接服务于周边居民，灾时可以做到短时间内的紧急疏散、有序避难。社区避难场所除了要承担避灾功能外，还兼有应急疏散、医疗救护、物资集散、救援、灾后重建等多种功能。其设定在坚持“平灾结合”等原则的基础上，有效地结合城市发展现状，结合城市总体规划，结合城市绿地系统规划等专项规划，按照城市抗震防灾规划的要求进行规划布局与安排，加强城市避震疏散的安全性，提高城市避震疏散的条件。

科学合理的城市避震疏散场所设定是灾时减少人员伤亡、维护社会秩序的有效手段。城市避震疏散场所设定的核心价值就是保障人员的安全，减少人员伤亡的同时提供抢险救灾与恢复重建的基地场所，因此对城市避震疏散场所的设定提出了两个方面的要求：一是避难疏散场所的安全要求；二是避难疏散场所规划建设指标的要求。

城市防灾避难规划的分类是在符合抗震防灾规划的分类分级基础上进行，其主体部分包括避难疏散场所分类和避震疏散道路分级。对于疏散场所而言，现在的通行做法是把避难疏散场所分为三级：紧急避难疏散场所、固定避难疏散场所和中心避难疏散场所。此分类是依据国内抗震防灾规划经验，并结合国外的常规做法考察做出的。

我国城市居民的居住实际情况与国外的居住区有较大区别。国内城市的居住区或居住小区，特别是大、中型城市的居住区或居住小区基本为封闭式，而国外基本为开放社区模式。根据我国《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93）住区居住人口高达3万～5万人，居住小区人口达1万～1.5万人，是应急疏散的重要单元，居住区分级控制见表4.3。

表4.3　居住区分级控制规模

避难场所的规划建设要满足对地质环境、自然环境、人工环境、抗震、防火的安全等，避难基本设施的设置要符合各规范的安全要求，国内的现行规范：《城市抗震防灾规划标准》（GB 50413—2007）、《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB 21734—2008）、《防灾避难场所设计规范》（GB 51143—2015）、《城市社区应急避难场所建设标准》（建标180—2017）等对避难场所的建设做出了相关规定。避难场所作为灾后人员的避难安全场地，在选取可以评价社区避难场所效能的指标时要考虑多方面因素，包括：①避难场地自身的安全；②避难场地有效面积；③避难场所可通达性；④防灾标识设置的合理性；⑤应急设备的完备程度。为评价既有城市社区避难所的服务能力，相应的指标体系结构概要如图4.10所示。

图4.10　指标体系结构图

《防灾避难场所设计规范》在避难场所安全性方面进行了相应的规定：

指标1：距危险源距离。避难用地应避开易燃易爆危险物品存放点、严重污染源以及其他易发生次生灾害的区域，距易燃易爆工厂仓库、供气厂、储气站等重大次生火灾或爆炸危险源距离不应小于1000m，以保证避难场地安全，评价时应取距离危险源的最小距离。

指标2：隔离带设置情况。避难区块之间应设隔离安全带，配设防火设施、防火器材、消防通道、安全通道，应急功能区与周围易燃建筑等一般次生火灾源之间应设置不少于30m的防火安全带，有火灾或爆炸危险源时，应设防火隔离带，数值选取距离火灾源的最小防火安全带宽度。

人均有效避难面积方面，《防灾避难场所设计规范》规定：

指标3：避难场所有效面积。为保证避难场所满足灾民一定的活动空间以及灾后的救援场地，选取避难场所有效面积及人均有效避难面积作为评价指标，社区级避难场所有效面积宜大于2000m2。

指标4：避难场所人均占有面积。固定避震疏散场所人均有效避难面积不小于2m2，紧急避震疏散场所人均有效避难面积不小于1m2，超高层建筑中避难层（间）的人均有效避难面积不小于0.2m2。人均有效避难面积由避难人数和避难场所有效面积确定。社区避难场所避难容量为0.04万～6.40万人，服务半径宜为2～3km，步行大约1h之内可以到达，具体避难容量由避难所服务范围内居住人数确定，社区避难所实际服务半径可由下式计算得出：

式中：t为避难中的步行时间；v为人避难中的步行速度（取值0.85～1.2m/s）；β为疏散道路的弯曲系数（取值0.65）；D为避难人口平均密度；S1为避难场所的服务面积；S2为人均避难面积。

道路可通达性要求方面，《防灾避难场所设计规范》规定：

指标5：避难场所入口数目。应急避难场所应有方向不同的两条以上与外界相通的疏散道路及出入口。

指标6：疏散通道有效宽度。紧急避震疏散场所内外的避震疏散通道有效宽度不宜低于4m，固定避震疏散场所内外的避震疏散主通道有效宽度不宜低于7m。

指标7：避难场所入口大小。《防灾避难场所设计规范》中给出避难场地出入口总宽度、场所内道路宽度的规定，见表4.4，按照不同种类避难所对入口大小的要求，社区固有避难所入口应不小于10m/万人。(www.xing528.com)

表4.4　避难场地出入口总宽度下限　　单位：m/万人

在基础设施的完备程度方面，《防灾避难场所设计规范》规定：

指标8：基础设施完备程度。避难场所应具备一定的功能设施，按照我国《地震应急避难场所场址及配套设施》相关规定，正规的应急避难场所应具备至少9项最基本的功能设施，其中包括：应急篷宿区设施、医疗救护与卫生防疫设施，应急供水设施，应急供电设施，应急排污系统，应急厕所，应急垃圾储运设施，应急通道，应急标志。如果有条件，还应增设包括应急消防设施，应急物资储备设施，应急指挥管理设施在内的3项一般设施，以及包括应急停车场，应急停机坪，应急洗浴设施，应急通风设施，应急功能介绍设施在内的5项综合设施。基础设施设置情况可用评分的形式予以评价，并规定得分80分为满意值（表4.5）。

在避难场所标识设置方面，《防灾避难场所设计规范》规定：

指标9：避难场所标识设置。社区防灾避难所建设，应规划和设置引导性的标识牌，并绘制责任区域的分布图和内部区划图。场所周边主干道、路口应设置指示标识，出入口应设置避难场所主标识，主要通道路口应设置应急设置的指示标识，各类配套设施同样可用评分的形式予以评价，并规定得分80分为满意值，见表4.6。

表4.5　基础设施完备程度评价

表4.6　避难场所标识设置情况评价

《城市社区应急避难场所建设标准》对中避难场所分类与构成、建设规模与面积指标、选址与规划布局、建筑与有关设施进行了相应的规定。

关于避难场所分类与构成，城市社区应急避难场所项目分类应以社区常住人口数量为依据，并依此作为计算避难建筑的建筑面积、避难场地用地面积和应急设施容量及进行避难场所管理的依据。城市社区应急避难场所可按社区常住人口分为三类，其分类宜符合表4.7的规定。

表4.7　 城市社区应急避难场所分类表

城市社区应急避难场所项目构成应包括避难建筑、避难场地和应急设施。避难建筑应根据灾害种类，合理设置应急避难的生活服务用房和辅助用房；其中：生活服务用房可包括应急避难室、医疗救护室、物资储备室；辅助用房可包括值班室、公共厕所；城市社区应急避难场所的场地应包括应急避难区、应急管理区、应急医疗救护区、应急公厕、应急供电、应急供水等用地；城市社区应急避难场所的应急设施应包括应急供电、应急供水、应急广播等设施。

关于建设规模与面积指标，城市社区应急避难场所建设规模与面积指标应符合表4.8的规定。

表4.8　城市社区应急避难场所建设规模与面积指标　　单位：m2

注 1.表中避难建筑面积及避难场地面积与社区常住人口相对应。人口数在5000～15000人范围内的采用插入法计算，15000人
以上的大型社区，建筑面积和场地面积按不超过Ⅰ类标准上限的30%控制。
2.避难建筑平均使用面积系数按0.68计算。

避难建筑各类用房使用面积所占比例宜参照表4.9确定。

表4.9　避难建筑各类用房使用面积所占比例表　　单位：%

注 表中所列各项功能用房所占比例为参考值，各地可根据实际需要在总使用面积范围内适当调整。

应急医疗卫生救助规模应按社区常住人口核算人员受伤及疫病规模，当核算有难度时，可按社区常住人口的2%计；应急物资储备应包括救援工具、通信工具、照明工具、应急药品和生活物资，其中，食品储存标准应按避难人数400～900克/（人·日），饮用水3升/（人·日）储备。

关于选址与规划布局，城市社区应急避难场所的选址应符合当地城市规划，遵循场地安全、交通便利和出入方便的原则，并满足以下条件：

（1）应选择地形较为平坦、空旷，易于排水，适宜搭建帐篷的场地。

（2）宜与城市应急疏散道路相连，利于人员和车辆进出。

（3）应便于应急供水、应急供电等设施接入的地段。

（4）应处于周边高层建筑、高耸构筑物的垮塌影响范围之外。

社区应急避难场所应优先选择街区公园、街区广场、社区绿地、社区服务中心、中小学校等公共设施，并应按照避难要求进行改造建设，使之符合避难场地和避难建筑的要求。

社区应急避难场所的服务半径应以避难人员步行10～15min能到达避难场所入口为原则确定，且不宜超过1000m。社区应急避难场所内应有两条及以上方向不同的安全通道与外部相通，其中主通道的有效宽度不应小于4m，次通道的有效宽度不应小于2.5m。

关于建筑与有关设施，避难建筑宜为低层建筑。与社区公共服务设施合建时，应急避难室应设在建筑物低层，并应符合无障碍设计要求。城市社区应急避难场所建筑的抗震设防标准应符合现行国家标准《建筑工程抗震设防分类标准》（GB 50223—2007）和《建筑抗震设计规范》（GB 50011—2010）的相关规定；抗震设防标准为重点设防类。

避难建筑应为钢筋混凝土结构或钢结构，耐火等级不应低于二级，有关设施的配置应符合现行国家标准《建筑设计防火规范》（GB 50016—2014）的相关规定。避难建筑至少设2个安全疏散出口，多层避难建筑至少设2部安全疏散楼梯。

避难场地应具备良好的给水排水条件，满足给水排水要求，提供生活饮用水，水质应符合现行国家标准《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2015）的规定，也可设置临时性贮水设施，储存桶装、瓶装饮用水。城市社区应急避难场所宜结合现有生活污水排水设施设置公共（或应急）厕所。公共（或应急）厕所内应设盥洗槽、洗手盆、水嘴和便器。避难场地盥洗槽、洗手盆、水嘴数量按每100避难人数不应少于1个设置，大便器数量宜不少于避难人数的1.0%，男女比例宜为1∶2，且应男女分设，必要时也可采用移动式简易厕所。

应急避难场地的供配电设施宜利用周边建筑供配电设施或设专用的供配电设施。避难建筑、应急避难室宜按二级及以上负荷供电。

室外设置的供配电设施应采取抗震、防雨水、防晒、防冻等防护措施。供配电线路宜敷设预留到避难场地各功能区，供电容量应满足各功能区照明和设备运行的需求。城市社区应急避难场所应设置应急照明。应急电源可利用周边建筑的现有设施，并可装配临时发电机和蓄电池。城市社区应急避难场所的防雷措施应符合现行国家标准《建筑物防雷设计规范》（GB 50057—2016）的要求。

避难场所应设置区域位置指示和警告标识，并宜设置场所设施标识。避难场所内应设置便于人员快速适应环境、安置疏散人员休息和准确找到配套应急设施所在位置的功能分区标识。应急避难场所标识包括场所统一标识、功能分区标识、道路指示标识等。标识设施宜经久耐用，图形、文字、色彩、耐久性等应符合现行国家标准《防灾避难场所设计规范》（GB 51143—2015）的要求。重要标识应自带照明或做夜光处理，方便夜间辨认。

从重大灾害发生后的避难需求到避难所产生，从灾民背井离乡逃荒到在灾区就近避难，从灾后灾民自发搭建防灾避难场所到科学规划、建设、管理、利用防灾避难场所，从灾民自主盲目避难到有应急预案、有组织的安全避难，反映出人类抗御重大灾害的能力日益提高，社会不断进步，科学技术蓬勃发展，抗灾理念逐步更新。