城市水管理法规制定与完善

7.2.1.1 开展立法调研，总结城市水管理体制改革的成果和经验，为修订和完善有关水法律法规做好准备

加快完善水法规体系建设。从中央政府到地方政府，水行政主管部门都应将完善水法规体系作为当前的一个重点来抓。首先从中央层面上完善水法规体系，同时，督促各地以水法律、行政法规为依据，结合地方的具体情况和水资源管理需要，抓紧制定地方性水法规和规章。各级政府应加强水利部门与相关部门的协调，理顺各管理职能的法律依据，使得各种城市水管理法律法规的内容适合目前城市水管理现状的发展。建议水利部组织开展立法调研，总结城市水管理体制改革的经验，积极创造条件，为修订和完善有关水法律法规做好准备。

7.2.1.2 按照经济、资源、环境协调发展的原则，修订和完善城市节约用水法规

1.适应形势发展要求，加快修订和完善城市节约用水法规

我国政府于2005年提出发展循环经济，高效利用资源能源，强化生态环境保护，建设资源节约型、环境友好型社会，把节水型社会的建设作为全面建设小康社会的重要支撑工程。国家发改委、科技部会同水利部、建设部和农业部发布《中国节水技术政策大纲》（以下简称《大纲》），这是我国发布的第一个涵盖了农业、工业和城市生活节水技术的政策性文件。《大纲》共5章146条，将在以下几个方面发挥引导作用：一是引导节水技术研究、产业发展和节水项目投资的重点技术方向；二是引导成熟的、先进的节水技术与工艺的推广应用；三是引导推动淘汰落后的技术、工艺和设备；四是为各地区、各行业编制节水规划提供技术支持；五是为各地区、各行业制定取水定额标准提供技术基础支持。将节约水资源作为节水型社会建设的重点领域之一，充分反映了国家对于解决水资源短缺问题的高度重视。

各级水行政主管部门要更新观念，按照《大纲》要求，并借鉴吸收一些地方的成熟经验和做法，加快修订现有的城市节约用水管理法规，应充分重视以下几方面：

（1）实行建设项目的节水设施建设三同时制度。新建、扩建、改建建设项目的节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。2005年5月1日起实施的《北京市节约用水办法》第16条明确规定：新建、扩建、改建建设项目的节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。规划行政主管部门在审批建设项目设计方案时，应当就节水设施方案征求同级节水管理部门的意见；规划设计单位应当按照国家和本市的节水标准和规范进行节水设施设计；施工图审查单位应当严格审查节水相关内容。节水设施竣工后，建设单位应当向节水管理部门申报验收。未经验收或者验收不合格的，建设项目不得使用，节水管理部门不予核定用水指标，供水单位不得正式供水。《重庆市节约用水2010年规划》规定：对于新建建筑，在项目报建的同时将审核用水计划，并审核节水方案和设计。必须安装节水型卫生器具。不按规定安装的工程将不予竣工验收。

（2）规范特定用水行业的用水管理制度。对特定用水行业要加强用水管理，包括：严格核定用水指标，对节水设施安装和使用进行监管。例如天津市对全市的洗浴中心、生产销售纯净水的企业和游泳馆的用水指标给予核定，实行计划用水管理考核；《深圳市节约用水条例》规定工业用水以及从事洗浴、游泳、水上娱乐、洗车等业务的行业，必须安装节水设施；《武汉市城市节约用水条例》也规定，经营洗浴、游泳、水上娱乐、洗车等耗水量高的行业的非居民用水户以及以水为原料生产饮料、纯净水等产品的用户，未安装节水设施或者擅自停止使用该设施的将被责令改正或者被处罚款。

（3）利用经济杠杆促进节水。近年来，一些城市严格实施计划用水，对于超计划用水部分实行累进加价制度。例如，《深圳市节约用水条例》规定，居民和用水单位超定额、超计划用水实行分级累进加价。自2005年3月1日起施行的《武汉市城市节约用水条例》也规定对非居民用水户超计划用水累进加价收费。

（4）加强城市规划区地下水开发利用管理。严格控制并逐步减少地下水的开采，在城市公共供水管网覆盖范围内，要严格限制自备水的开采，原则上不再批准新建自备水源，对原有的自备水源要提高水资源费征收额度，逐步递减许可取水量直至完全取消。地下水已严重超采的城市，严禁新建任何取用地下水的供水设施，不再新批并逐步压减地下水取水单位和取水量。

（5）明确政府职责。①加强领导，充分重视。例如《天津市节约用水条例》规定，本市各级人民政府应当加强对节水工作的领导，把节水工作纳入国民经济和社会发展计划，建立节约用水责任制。天津市政府颁布了一系列节水法规和条例以及将近30项的节水措施，对全市的节水工作进行规范化管理。这使天津市的节水工作走在全国前列。②鼓励对节水技术和设施的研究和推广。政府应当为节水技术和设施的研发企业提供相应的诸如税收和信贷等方面的优惠政策，应当采取措施促进节水技术科研成果的转化，扩大节水产品的市场份额。③有关部门应当建立并完善节水产品的国家标准和地方标准，加强对节水设施和产品及其生产企业的管理和认证，逐步淘汰耗水量大的产品。④设立节水奖励制度。对于节水成绩显著的地区、单位和个人，政府应当给予适当的表彰和奖励。例如《深圳市节约用水条例》规定，对重点用水单位实际用水量长期低于用水计划的；供水企业供水损耗明显低于国家标准的；以及对浪费用水和擅自取水行为予以举报和制止，查证属实的，政府给予奖励。⑤加强节水宣传教育工作。建设节水型社会涉及各行各业和千家万户，需要动员全社会的力量积极参与。政府应当充分利用各种宣传教育工具，在全社会树立节约意识、建设节约文化、倡导节约文明，形成“节约光荣、浪费可耻”的社会风尚。在这一方面，《北京市节约用水办法》的规定具有很强的可操作性。该办法第28条要求，新闻媒体应当加强节约用水宣传工作，播放和刊登节约用水公益广告；教育行政主管部门应当将节约用水知识列入学校教育内容；旅行社接待游客时，应当进行节约用水宣传，提高游客的节约用水意识；饭店、影剧院、体育场馆等公共场所应当设置节约用水宣传标语，宣传节约用水知识。

2.对制订《中华人民共和国节水法》展开研讨

尽管我国有关水法律较多，但有关节水方面的法规还不适应建设节水型社会的需要，存在诸多立法空白。此外，到2020年，我国要实现初步建成与小康社会相适应的节水型社会，力争实现经济社会发展用水零增长，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡这一宏伟目标，需要法律支撑和保障。因此，从这两方面来看，制订《中华人民共和国节水法》是非常必要的。

近年来，我国各地相继制定、颁布有关节水的法规，如天津、西安、深圳、武汉、沈阳等制订了适合本地情况的《节水条例》，积累了一定的经验，对其进行系统的总结，吸收经验和教训，这些均为《中华人民共和国节水法》的制订奠定了一定的现实基础。

另外，拟制订的《中华人民共和国节水法》是针对水资源短缺，约束人们节约用水行为的专门性法律，它突出节约水资源的立法理念。在该法规中，应该明确我国水资源短缺和供需紧张状况，强调建设节水型社会的必要性和紧迫性，明确社会团体、企事业单位和公民负有的节水责任、义务和用水行为规范，鼓励支持开展节水工艺流程和技术、器具的研究开发和推广使用，强化缺水地区节水器具推广使用和非节水型器具的淘汰等行为，推动再生水利用以及各种能促进节约水资源的行为，表彰节水有功的先进单位和个人，并对不节水行为及其相关责任人进行处罚等。

7.2.1.3 关注和积极参与水污染防治法修订

2005年5月，全国人大常委会执法检查组分赴全国六省区对《水污染防治法》的实施情况进行了执法检查。检查结果显示，尽管我国自1998年中央发行国债以来，7年累计投入国债资金1115亿元用于水污染治理，但从总体上看，水污染状况不容乐观。同时，水污染导致水资源短缺的矛盾日益加剧，资源性缺水与水质性缺水并存，已经制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。鉴于我国当前水污染防治工作中存在的一些突出问题，参考各地在立法方面的成功经验和做法，修改和完善《水污染防治法》和制定相关配套法规十分必要。重点应考虑以下8个方面：

1.修订《水污染防治法》应该与《水法》衔接和协调

我国2002年实施的新《水法》关于水资源保护规定了一系列制度，具体包括流域管理体制、水资源保护规划、水功能区划、入河排污口管理、纳污能力核定和排污总量控制，饮用水源地保护、水质水量监测和水资源信息发布，水事纠纷的协调处理、补偿机制等。《水污染防治法》修订时，应考虑与相关法律相协调。

（1）管理体制设置上，充分发挥现有流域水资源保护机构的作用，建立流域管理与区域管理相结合的体制。《水法》设立了流域管理与区域管理相结合的体制，并据此落实相关水资源保护制度。在实际工作中，水利部、国家环境保护部门双重领导的7大流域水资源保护机构承担了组织流域水质监测，水资源保护规划、水功能区划等职责，发挥了重要作用。我国《水污染防治法》修订中也应与《水法》相协调，设立流域管理与区域管理相结合的体制，充分发挥现有流域水资源保护机构的作用，赋予其组织流域水污染防治规划和水质监测站网、省界水体水质监测、重大水污染源监督、重大水污染事件应急处理等职责，以加强流域层面的管理。

（2）建立水功能区划制度。《水法》改变过去水污染防治与水资源保护脱节的状况，对建立水功能区划制度作出明确规定，水利部也随后颁布了《水功能区管理办法》。《水法》以水资源承载能力和水环境承载能力为基础，按照污染物浓度控制与总量控制相结合的原则，控制江河水质污染，规定按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展的要求对江河进行水功能区划。因此，《水污染防治法》也应按水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域的纳污能力，提出水域限制排污总量，作为水污染防治的依据。

《水法》明确规定由水行政主管部门会同同级环保部门和有关部门拟定水功能区划。国务院水行政主管部门会同环保部门和有关省、自治区、直辖市人民政府拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准；跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省级水行政主管部门、环保部门和其他有关部门拟定，分别经有关省级政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门会同环保部门审核，由国务院或国务院授权的部门批准；上述规定以外的其他江河、湖泊的水功能区划，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级环保部门和有关部门拟定，报同级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门和环保部门备案。

（3）建立排污口审批与监督管理制度。根据《水污染防治法》的规定，新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定；在运河、渠道、水库等水利工程内设置排污口，应当经过有关水利工程管理部门同意；对在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的审批未作明确规定。新《水法》对这一问题予以了明确规定，即：在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。并且水利部已颁布了《入河排污口监督管理办法》。因此，修订《水污染防治法》也应对此作进一步的明确规定。

（4）强化饮用水水源保护区制度，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。根据《水污染防治法》的规定，省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区，并加强对生活饮用水地下水源的保护。生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和其他等级保护区。禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水、从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水体的活动；禁止在该区域内新建、扩建与供水设备和保护水源无关的建设项目。新《水法》对国家建立饮用水水源保护区制度和由省级人民政府划定饮用水水源保护区予以了进一步肯定。同时规定，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。这一规定实质上是要求在所有的饮用水水源保护区，无论是一级保护区还是其他等级保护区内，都不得设置排污口。因此，修订《水污染防治法》，应强化饮用水水源保护区制度，禁止在所有饮用水水源保护区内设置排污口。

2.对水行政主管部门和环保部门的分工与协作关系作出明确规定

《水法》规定了水行政部门在水质保护方面具有制定管理水功能区划、对设置排污口进行行政许可、核定水域的纳污能力、提出限制排污总量意见、监测水质等职责。但在《水法》和《水污染防治法》中，水利部门和环保部门对入河排污口管理、水功能区划、饮用水源保护区划定中都有所交叉和冲突。因此，修订《水污染防治法》，应注意与相关部门协调。(https://www.xing528.com)

（1）《水污染防治法》要求的水污染防治规划应与《水法》要求的流域综合规划和水资源保护规划相衔接。应明确规定水域纳污能力和限排意见作为基础，编制水污染防治规划。《水法》规定，水行政主管部门和流域管理机构核定水域纳污能力，向环境保护部门提出限制排污总量意见。水域纳污能力和限制排污总量是保障水功能区水质满足目标要求的基础，因此应得到很好的落实。《水污染防治法》中应规定水污染防治规划将纳污能力和限排意见作为基础进行编制，与《水法》有关规定衔接，保证限排意见的约束力。

（2）入河排污口审批。新《水法》明确规定，在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构审查同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。修订《水污染防治法》，应作出相应规定。对水行政主管部门和环境保护部门之间的协调、沟通工作要提出具体要求，规定环保部门要根据各排水口门的具体情况核定污染物排放量，并通报水行政主管部门。对排水口门水质，环保部门和水行政主管部门都有监督、检测的职责，对造成水污染的责任人员，执法部门有权在其职责范围内依法予以处罚。

建议参考《天津市实施〈中华人民共和国水法〉办法》，如《办法》第十一条规定：“市水行政主管部门应当会同市环境保护行政主管部门拟订本市河道、湖泊、水库的水功能区划，报市人民政府批准。经批准的水功能区划应当向社会公告。”第十三条规定：“环境保护行政主管部门和水行政主管部门应当加强排水口门水质的监督检测，对污染物排放量超过控制指标的，应当责令排水口门管理单位关闭口门、停止排放，并相互通告；发现重大污染水质事故的，应当立即报告人民政府。”“排水口门管理单位应当按照核定的污染物排放量控制指标进行管理，并服从水行政主管部门的统一调度。”

（3）关于水质状况的监测，水利、环境保护等部门应共同发挥作用。《水污染防治法》只规定了国家确定的重要江河流域的水资源保护工作机构的职责，即负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环保部门和国务院水利部门及流域水资源保护领导机构。新《水法》对水质状况的监测问题予以了进一步明确，即县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环保部门通报。

环境保护行政主管部门加大对污染源的监测，水行政主管部门和流域管理机构对水体和水功能区的水质状况进行监测，这样分工是合理可行的。

3.完善水环境质量标准体系

我国污水排放标准和各类用水质量标准普遍存在标准值偏低、标准规定内容不够详细的情况，不利于水污染的防治，也不利于水污染控制和水处理技术的发展与创新。今后应在《水污染防治法》的修订中加强标准研究和编制、修订工作，进一步细化有关技术要求的内容。

4.建立完善突发性水污染事件应急法规

开展突发性水污染事件应急立法工作，构建我国突发水污染事件应急法律体系，弥补现行法规中有关突发性水污染事件应急规定方面的缺陷与不足，以便调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其规定主要表现在（水）环境保护法律、（水）环境行政法规、环境与水利部门规章、自治条例、单行条例、环境保护和水资源保护地方性法规和行政规章之中。

5.明确规定地方政府职责

强化政府水污染防治责任，强调加强政府监管职能。要改革对地方政府政绩的考核指标体系，有利于克服地方保护主义，处理好发展经济和保护资源环境的关系。《水污染防治法》，应对此作出原则规定。

6.把工业废水污染物从源头上控制住

从源头控制工业污染物可采取以下措施。

（1）应立法规定，严禁高消耗、高污染的企业立项建设；坚决关闭现有高消耗、高污染的企业。

（2）落实和强化污染物排放总量控制和排污许可证制度，即在核定一个地区污染物排放总量的基础上，把总量分配给各家排污企业。我国自20世纪90年代以来就开始推行污染物排放总量控制和排污许可证制度，但实践中真正把这项制度加以落实的地方并不多。不少老企业污染严重，无力治理。高消耗、高污染的小企业仍然大量存在。不少企业有法不依，违法排污现象相当普遍。工业企业的污染目前仍然是水污染的主要来源。因此，应进一步落实污染物排放总量控制和排污许可证制度。

7.大力促进城市污水处理

现行《水污染防治法》要求城市污水应当进行集中处理。但近年来，城市污水排放量大量增加，而环境基础设施建设又赶不上城市化发展速度，致使城市生活污水成为水污染的又一重要来源。为此有必要从制度上促进城市的污水处理工作。此外，立法应明确规定，征收的污水处理费必须专款专用，用于污水处理厂的运行和建设，不得被截留和挪用。对于排污者规避或拒缴污水处理费的行为，应当规定相应的行政处罚措施。

8.以循环经济理念创新水污染防治立法

作为一种重要的生产和生活资源，水资源无疑是循环经济模式所涵盖的重要领域之一。我国水资源短缺、水体污染现象严重，传统的高污染、高消耗、低效益的经济增长方式是造成这种现象的重要原因。发展循环经济是实现生态保护与环境污染治理目标的决定性举措，因此，在《水污染防治法》确定的基本方针上，应增加“国家促进建设节水型社会”、“保护、合理利用和节约水资源是我国的基本国策”等内容。推广再生水利用是一项重要举措。

为了使再生水利用得到广泛的推广，立法可从以下几方面作出适当的规定和引导。

（1）要求同步规划和建设污水再生利用设施。规划建设污水处理设施，要以实现污水综合利用为目标，同步规划和建设污水再生利用设施，促进污水处理和资源化利用的协同发展。例如根据2004年7月生效的《天津市城市排水和再生水利用管理条例》，天津市在全国率先以立法的方式规定今后天津市所有污水处理厂都要配套建设再生水处理厂。

（2）要求新建、扩建、改建工程项目，按照建筑面积和人口数量，必须配套建设再生水利用设施，必须同期建设再生水利用设施，否则视为初步设计审查不合格。新疆乌鲁木齐市新近也规定，新建、扩建、改建工程项目未按规定设计再生水利用设施的，建设行政主管部门不得颁发建设许可证；未建设再生水利用设施的，有关部门不得验收，供水企业可以不予供水。

（3）除了利用行政的和经济的手段，还以立法形式引导用水单位积极利用再生水资源，扩大再生水的应用范围，特别是市政、绿化、环卫和工业用水等方面要优先使用再生水。对于一些耗水量大，对水质要求不是特别高的行业，甚至可以要求强制使用再生水。比如《天津市节约用水条例》就明确要求营业性洗车场（点）应当使用符合国家标准的再生水。又如，《北京市节约用水办法》也规定，住宅小区、单位内部的景观环境用水应当使用雨水或者再生水，不得使用自来水。

（4）制订进一步支持再生水生产和使用的政策。充分利用价格杠杆，促进污水再生利用。积极吸引多元化投资主体，鼓励并引导社会资金和境外资金，以独资、合资或合作的方式建设再生水利用设施和从事再生水经营活动。

此外，应完善水污染防治法律责任，增强法律的约束性。