新时期首都环境管理机制创新研究报告

随着国民经济的快速发展和城市化进程的不断加快，我国城市环境质量日益恶化。以大气污染为例，在所有空气污染指标中，可吸入颗粒物（PM10）和细颗粒物（PM2.5）是影响城市空气质量的主要污染物^[1][2]。PM2.5和PM10对居民的身体健康有非常严重的危害。研究表明，如果大气中PM10浓度上升10μg/m³，那么日死亡人数将上升0.53%；如果大气中PM2.5浓度上升10μg/m³，那么日死亡人数将上升0.85%^[3]。因此环境问题受到越来越多的社会关注。城市环境质量评价是正确认识城市环境建设现状、把握城市环境演变规律的必要手段；是相关政府管理部门制定环境政策、保护和治理环境的基础和依据。

发达国家在城市环境评价方面起步早，积累了丰富的经验。美国是最早进行环境质量评价的国家，他们在20世纪60年代就提出了针对水环境和大气环境的评价指标，比如，橡树岭大气环境质量指数等。1970年加拿大科学家安东尼·弗雷德针对城市环境提出了“环境压力、环境状态和社会响应”的相互作用原理。这一原理发展成为城市环境可持续发展理论，为今后很多环境评价指标的建立提供了理论依据。经济合作与发展组织（OECD）在1978年提出城市环境指标体系，其核心指标包括三大部分：环境压力指标（如大气中硫化物、氮化物和颗粒度等大气环境指标、城市交通密度和城市化进程指标等）、环境状态指标（包括城市受到大气污染、噪声污染和水污染的地区面积及人口数量等指标）和社会响应指标（城市绿地面积、未开发的土地面积、新车的排放规定、噪声削减措施等城市环境控制指标）。此后，很多国家和地区也都制定了相应的环境评价指标体系，1996年，意大利国家统计研究所（ISTAT）在原有“环境压力、环境状态和社会响应”的基础上又增加了“驱动和影响”两个因素，建立了城市地区环境可持续性指标。联合国可持续发展委员会则在“驱动力、状态、响应”框架下，综合考虑经济、社会、环境和机构四个系统，构建了包含134个指标的评价体系，对国际影响较大。该指标体系突出表现了环境受到压力和环境退化之间的因果关系。

随着人们对城市环境认识的不断深入，国外城市环境指标体系也不断发展完善。除了城市环境可持续发展理论和指标，国外又发展了生态城市理论和指标、人居环境理论和指标还有最新的低碳城市理论和指标。

在实践方面，国外已经就环境问题建立了完备的法律制度体系和管理体系。这些法规和管理体系是进行城市环境考核的标准和保障。由于在环境教育方面投入较大，公众参与意识明显提高，公众参与已经成为西方国家环境考核的重要力量。严格的奖惩结合制度则进一步促进了西方国家发展绿色环保产业的积极性，整个社会为营造绿色空间而努力形成良性循环。

我国的城市环境评价工作从20世纪70年代开始，最早的环境评价工作是北京西郊的环境质量研究及官厅流域水源保护研究。进入20世纪90年代，随着我国城市环境问题的日益突出，环境质量评价、环境质量监测已经成为大众广泛认可和关注的工作。

我国目前针对城市环境评价的理论研究很多，我们沿着指标体系和评价方法的思路对目前的文献进行了梳理。

（一）指标体系的研究现状

目前，国内对城市环境评价的指标体系可以分为两大类：单因素评价和综合评价。一般来说，单因素评价简单易行，但是无法给出全面的环境状况的评价。综合评价虽然考虑了影响城市环境的各种因素，但是由于指标多、涉及面广，适用性较差。

1.单因素评价指标

单因素评价指标主要包括三类：①空气环境类指标：包括大气颗粒度指标、二氧化硫排放指标、氮氧化物指标等。最近几年，大气颗粒度指标的研究较多，如陈柳等^[4]分析了西安市的PM10浓度时间序列。孙杰等^[5]分析了北京市PM10时间序列及其成因。徐鸣等^[6]对乌鲁木齐市的PM10浓度时间序列的演变特性进行研究。②水环境类指标，如黄菁^[7]、张红凤等^[8]将工业废水、液体污染排放等指标纳入到环境评价指标体系中。③固体污染物类指标：包括工业固体废物排放指标、城市废弃物指标等。

单因素评价只考虑某一种主要污染物对环境的影响。当有多种污染物同时对环境造成影响时，单因素评价需要将各种污染物指标分别计算，单独评价。这类评价指标体系优点在于直观明了、数据可获得性、持续性较好，但是忽略了各种污染物对环境的综合作用，从理论上对环境污染的复杂性解释不足。

2.综合评价指标体系

在综合评价指标体系中，多种环境因素指标综合考虑，形成一个较为完善的评价体系。这类指标注重精确定量化和建模研究。由于考虑了各种污染物对环境的综合作用，在目前城市环境评价中，综合评价指标较为通用。

在综合性指标体系中，可持续发展指标体系是应用最为普遍的指标体系。一个地区或国家的环境质量指标一般都可以在可持续发展评价中得以体现。基于这个原理，1991年经济合作与发展组织提出世界上第一套环境指标体系，该体系包含直接的和间接的环境压力、环境状况指标和社会响应3大类50个指标。1995年国际开发研究中心和世界保护同盟提出“可持续性评估指标表”，该指标体系包含水资源、土地、空气、资源利用等5个要素51个指标。2001年联合国可持续发展委员会在《可持续发展指标：指导原则和方法》中构建了可持续发展指数，在环境维度方面提出了55个标准。

近几年，环境可持续发展指数（Environment Sustainability Index，简称ESI）应用较为普遍。该指数由耶鲁大学、哥伦比亚大学和世界经济论坛在2002年共同推出。可持续发展指数的指标体系分为五大核心内容，分别是环境系统状况、环境管理水平、社会和制度情况、环境压力缓解状况和人类脆弱性的减轻。由于该指标体系比较全面，该指标适用于各个国家和地区间环境可持续性的比较。经过对2002—2005年环境可持续发展指数ESI的追踪，2006年耶鲁大学和哥伦比亚大学又提出了环境绩效指数（EPI），包含气候变化、土地保护、空气质量、水质量等6大类16项指标，2008年该指标体系进一步扩大包含了25个指标。

EPI并不能给出健康环境的指数水平或范畴，但其指标体系可以帮助各国政府发现当地的环境问题和环境发展趋势，并通过跨国、跨地区的绩效比较对当地环境政策进行绩效评估，从而有助于政策制定者筛选那些有效的环境政策，选择最佳政策模型和行动榜样。在2014年EPI的榜单中前十名全是欧洲国家。美国排名第49位，日本排名第23位，是亚洲排名最好的国家。我国的排名为116位，还有很长的道路要走。

通过多年的努力，我国城市环境评价的研究在评价指标选择、评价指标的标准、评价模型、指标处理等方面与国际标准进一步接轨，提出了很多综合性评价指标体系。比如，我国也提出了自己的可持续发展指标体系。其中比较有影响力的是由国家科技部、中国21世纪议程管理中心和国家统计局联合提出的中国可持续发展指标体系。该指标体系以国家统计资料为依据，分三个层次共计296个指标，其中定量指标100个，定性指标196个。该指标体系是由生存支持系统、发展支持系统、环境支持系统、社会支持系统、智力支持系统五大系统组成的评价体系。中国科学院也提出一个可持续发展指标体系，该体系包含五大系统208个指标。这五大系统是环境支持系统、经济发展能力系统、社会支持系统、资源支持系统和体制管理系统。

另外，我国学者也提出许多针对我国城市特点的综合评价指标体系。王协斌（2010）从人文环境、环境质量、经济环境、污染控制和环境建设5个方面提出了24个指标构建环境友好型城市指标体系。王西琴等^[9]使用工业废气、废水、废弃物排放量的排放水平来综合表征城市的环境质量水平，并构建了一个综合指标体系对天津市城市环境进行评价。沈锋^[10]则利用工业废气废水和烟尘，构建了上海市综合污染水平指标体系，在此基础上进一步研究了上海经济与环境污染之间的相关性。宋永昌等学者提出了城市环境质量评价的三级指标体系，其中目标层由城市功能、城市结构和管理协调度三大指标构成。这三大目标引领了包含基础设施、城市绿化、物质还原、人口结构、城市环境、资源配置、生产效率、社会保障、城市文明、可持续性10个准则层指标。这些准则层指标则由更详细的30个三级指标来描述。杨万平等^[11]构建了中国环境污染指标体系，该指标体系综合考虑了工业废气、二氧化硫、烟尘、粉尘、废水排放量和工业固体废弃物6大指标对环境的影响。北京大学的叶文虎等从城市环境、社会发展、资源管理、经济发展4个方面出发，构建了包含71个指标的可持续发展的指标体系。袁晓玲等^[12]将工业废气、工业废水和工业固体废弃物排放量等6个指标综合为“非合意”的污染排放指数，并以此为基础研究城市的能源效率。黄光宇等学者提出一个包含3级评价指标的生态城市指标体系，其中一级指标包含3个方面，它们分别是生态社会文明程度、生态经济效率和自然生态的和谐度。该指标体系的二级指标包含人类发展及精神健康水平、社会管理机制健全程度、社会服务保障体系完善水平、经济发展水平适应度、经济发展效率、人工环境协调水平、经济持续发展能力、自然环境水平8个二级指标，这8个二级指标又包含了64个三级指标及其赋值标准。该指标体系在生态城市的评价过程中，评价结果只有达到或未达生态城市两个，无法进行城市间的排名和对比。杨龙等^[13]提出基于多种污染物指标构建综合评价指标体系的框架。此外还有生态足迹指标体系等，如杨开忠（2009）等学者以此基础设计的中国城市生态文明建设评价指标体系。

综上所述，综合性的评价指标体系覆盖面广，评价内容全面、体系结构完整，能够从多维度来评价城市的环境状况，从而体现出整体优化的发展思想。但是这类评价体系包含数量众多的评价指标，这些指标之间可能存在相关性，有些互为条件，甚至互为因果。指标间的互相影响增加了计算的复杂性和难度。此外有些指标数据难以获得，或是难以得到连续数据，这些都可能导致最终结论的片面性，从而使其应用受到限制。同国际上现有的同类综合指标体系相比，我国的城市环境综合指标体系在指标数量及选择、模型数量及构成、指标体系有效性等方面适合中国城市的特点。但是，二者都存在着指标数量众多、指标量化困难、指标权重分配随机主观性强、数据可获得性差等问题。因此目前尚没有任何一个综合性指标具有足够的权威性来进行不同城市环境质量的对比。

（二）评价方法的研究现状

关于环境评价的方法很多，原则上所有应用于综合评价理论的方法都可以用来评价城市环境。在评价方法上主要涉及指标的处理和筛选、指标权重的确定和综合指标的计算方法等。

1.评价指标的筛选和处理方法

城市环境评价指标数量庞大，有的指标体系包含几十个甚至上百个指标。因此如何确定这些指标间的相关性并进一步简化对于评价结果的影响巨大。

因子分析法是较常用的指标处理方法，其基本原理就是将相关性较大的几个指标归为同一类，从而形成一个因子，这样就可以用少数几个因子去描述多个指标。王维国^[14]（2011）综合运用因子分析法对大陆37个城市的人居环境进行了综合评价和比较研究，文章认为经济发展水平、社会保障、产业结构、居民就业和基础设施条件是决定我国城市人居环境的主要因素。郭莉等^[15]和朱承亮^[16]也曾利用因子分析法分析构造环境综合指标。黄亚林等^[17]（2015）采用因子分析法研究了武汉市城市化过程中的空气质量响应研究。但是因子分析法对于数据准确度要求很高，本身计算难度大，应用范围有限。

主成分分析法也是一个较为常用的指标处理方法，主成分分析法采用降维的原理，通过指标间相关性分析，可以将多个指标转化为一个或是几个综合指标，从而减少指标数量。程砚秋^[18]（2011）利用改进的基于核主成分分析的方法对我国10个副省级城市的生态状况评价，构建了生态评价模型。叶超^[19]（2010）采用主成分分析法对四川省18个城市的人居环境进行评价，并得出四川城市人居环境等级排名。主成分分析法通过高维变量的综合和简化，能够最大限度地保留原始数据信息，从而客观地确定各个指标的权重。但是主成分分析过程中，有时可能错失重要成分或选择次要的成分，从而使研究结果与实际不符。

除去上述两种常用的方法以外，灰色聚类、模糊聚类等方法也常常用于城市环境指标的处理。

2.指标权重计算方法

如前所述，城市环境综合评价指标体系中，指标众多，而其既有定量指标也有定性指标，如何分配指标权重，对于评价结果至关重要。

层次分析法是一种层次权重决策分析方法，该方法的优势在于可以将定量和定性方法相结合。该方法一经推出，便在美国国防部的科研课题中获得应用，以后又逐渐推广到各个领域。王金凤等^[20]（2011）在构建城市环境绩效评估体系中利用层次分析法（AHP）确定各个指标的权重，并以此构建了扬州市2006—2009年的压力—状态—响应（PSR）概念模型。李帅等^[21]（2014年）将层次分析法和熵权法结合，并用这一方法确定宁夏回族自治区5个地级市的人居环境评价指标体系的权重。刘继才^[22]（2014）采用网络层次分析法研究地铁对城市环境的影响，提出地铁建设对于城市文化景观环境、居民行居环境和城市生态环境的影响最大。

熵值法（也称为信息熵）也经常用来确定指标权重。根据信息论的基本原理，信息熵是系统无序程度（相对于热力学中的混乱程度）的一个度量。如果某个城市环境评价指标的信息熵越小，其时间序列上观测到的数据变化越大，说明指标提供的信息量越大，因此这一指标在综合评价中所起作用理当越大，应该赋予较高权重。张鹄志^[23]（2014）基于城市群可持续发展理论构建了包含社会经济要素、环境质量要素和自然资源要素在内的城市群生态环境评价指标体系，其中熵权法被用来确定指标权重。李建龙^[24]（2015）将灰靶理论和熵权法相结合，利用生态系统服务功能价值法进行山西省晋城市环境影响评价。

拉开档次法是郭亚军^[25]提出的一种新的权重确定方法。为了最大限度地体现评价对象的差异，该方法通过计算对称矩阵的最大特征向量来确定指标权重。赵涛等^[26]（2015）在对中国30个省市自治区的环境压力综合评价的研究中，采用“纵横向”拉开档次法确定环境压力综合指标。杨万平^[27]采用该方法对1995—2006年全国各省市的环境污染进行了综合评价。

除上述方法外，有序加权评价法、加权和平方根、几何评价法、平方根调和平均法、德尔菲法、主观赋权方法等也经常被用来确定指标权重的分配。

3.评价模型

综合指标或是指数的不同计算模型对于评价结果也很重要。

指数模型在城市环境评价中应用最为广泛，该评价方法将被评价城市的原始数据与评价标准之比作为指数，然后通过数学方法综合成为城市环境的评定尺度。国外针对城市环境趋势的研究，主要以环境库兹涅茨曲线为主^[28]，这也是一个典型的指数模型。环境库兹涅茨曲线（E KC）是一条倒“U”型曲线，它指出：随着经济的发展，城市环境先是逐渐恶化，当经济发展到一定阶段之后，城市环境又开始逐渐好转。环境库兹涅茨曲线为“先污染，后治理”的环境政策提供了理论依据，认为环境危机只不过是一个阶段性现象，当经济增长达到较高阶段后，它就会自动得到解决。肖攀^[29]（2013）采用基于“坏产出”ML指数对2003—2010年全国286个城市的环境全要素生产率进行分析，探求其动态变化趋势。陈晓红^[30]（2014）通过引入曼奎斯特—伦伯格指数，构建了湖南省动态环境绩效评价指数，对湖南省13个地级城市进行了实证研究。指数方法种类很多，计算简便，但是不同指数间可比性和通用性较差。

模糊综合评价模型是以模糊数学为理论基础，通常利用隶属函数将定性的指标定量化处理，非常适合城市环境评价的特点。最新的文献显示，刘丹^[31]（2014）采用模糊综合评价方法对黑龙江省的12个主要城市的环境可持续发展水平进行评价。鲁艳玲^[32]（2013）采用改进的模糊评价的方法，同时结合层次分析法、灰色关联分析法等构建了城市人居环境评价模型。采用模糊评级的结果往往是给予被评价对象一个分级结果，如“好”“一般”“较差”等。

灰色评价模型以灰色系统理论作为支撑，通过灰色关联度分析，对含有不确定因素的系统进行评价，尤其适合于数据较少的评价项目。晋盛武^[33]（2013）利用灰色关联度分析对安徽6个典型城市经环境库兹涅茨曲线（E KC）形态进行实证研究。刘志国等^[34]（2005）利用灰色评价模型对中国西部河谷型主要城市的环境质量进行评价。

此外，大量的人工智能模型也被用于城市环境的评价，比如，人工神经网络方法、支撑向量机算法、遗传算法、蚁群算法和模拟淬火算法等。张鹏达^[35]（2014）采用BP人工神经网络算法构建城市环境空气质量预测模型，并分析讨论了该模型的泛化能力。路春燕^[36]（2012）等采用BP神经网络和城市生态环境压力指数对延安市的城市生态环境压力与城市化水平进行了相关分析和回归分析。刘坤^[37]（2007）则采用支撑向量机研究了烟台市经济增长与环境污染的关系。李明^[38]（2007）采用遗传算法对中国35个主要城市人居环境质量进行了定量评价。

综合上述文献，目前的评价模型主要包括数理模型（线性和非线性模型）、人工智能模拟模型两大类^[39][40][41]。对于模拟和预测城市的某些子系统，数理模型具有较大的优势，如进行城市污染物的预测、构建城市水资源的供需模型、评价城市环境质量等。不过，数理模型是由刚性系统衍生出来的，而城市环境系统是兼有柔性和灰色系统特征的综合系统。因此利用数理模型进行城市环境系统综合研究有一些不足，而人工智能算法模型能弥补这方面的不足。

我们从国家层面和城市自身层面两个角度梳理我国城市环境评价的实践现状。

（一）国家层面的现状

目前，国家实践层面上主要有环保模范城市、国家园林城市、宜居城市等指标体系。

1.环保模范城市评价

环保模范城市评价工作由中国环境保护局组织实施，其目的是树立在城市实施可持续发展方面做出成绩的一些典型城市，从而引导城市建设向着“社会文明昌盛，经济健康快速发展，生态良性循环，资源合理利用，环境质量良好，城市优美洁净，生活舒适便捷，居民健康长寿”的方向努力。

为贯彻落实《国务院关于环境保护若干问题的决定》和《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》这两份重要文件的精神，国家环保局在《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》中提出“要建成若干个经济快速发展、环境清洁优美、生态良性循环的示范城市”的目标。为了实施这一目标，国家环境保护局于1997年制定了《国家环保模范城市考核指标（试行）》，并在当年展开了环境保护模范城市的评选工作，第一年获得国家环境保护模范城市称号的城市包括大连市、深圳市、厦门市、威海市、珠海市5个城市。进入“十一五”之后，国家环保总局又相继推出《国家环境保护模范城市创建与管理工作规定》（环办〔2006〕40号）和《“十一五”国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则（修订）》。经过几年的运作，国家环境保护模范城市的评选和管理工作不断规范和完善，2011年1月27日，国家环保总局颁发并实施了《国家环境保护模范城市创建与管理工作办法》，与此同时宣布原有的考核标准废止。

新的环境保护模范城市评选办法包括总则、创建申请、考核验收、公示公告、复核、监督管理和附则七章，包含56条细则。新的考核标准包括创建方法和考核条件两大部分，共30项。其中创建方法中明确两项指标：①城市环境综合整治定量考核要连续三年名列本省或自治区前列。②连续三年未发生重大、特大环境污染和生态破坏事件，近一年内没有重大违反环保法规的案件发生，并且有完备的环境突发事件应急预案和演练记录。考核指标共25项，包括社会经济5项、环境质量5项、环境建设10项、环境管理7项。新的标准突出环境建设和环境管理工作，所占指标最多。以环境建设为例，环境建设指标包括：受保护的国土面积的比例、城建区绿化覆盖率、污水集中处理率、污染排放达标率100%、清洁能源使用率、城市集中供热普及率、机动车环保监测率、生活垃圾无害化处理率、工业废物处置率和危险物处置率等。

此外，与其他评价体系不同的是，国家环境保护模范城市的称号不是终身制，有效期为五年，而且每三年要复查一次，一旦发现问题，要对相关城市进行约谈甚至提出警告并取消称号。截止到2012年2月8日，国家环保局共命名环保模范城市14个，已经通过现场复核等待重新命名的城市两个，待复核的原国家环境保护模范城市67个。

国家环境保护模范城市的评价对于改善城市环境起到了巨大的推动作用，以2008年国家环境保护模范城市的一些数据为例，其水质达标率高出全国城市平均水平4.96%；空气质量优良率高出全国城市平均水平30.99%；绿化覆盖率高出全国城市平均水平3.58个百分点；公众对城市环境保护满意率高出全国城市平均水平16.83个百分点。

2.园林城市评价

园林城市的评选具有强烈的中国特色，其概念来源于钱学森教授提出的“山水城市”的概念，而这都来自于中国传统私家园林的启发。在城市环境评价中，最初的园林城市评价更多强调城市景观的塑造，以中国传统审美的标准评价城市环境，这类似于欧洲国家“花园城市”的概念。园林城市的建设要体现城市的特色，我国最初的四大园林城市分别是昆明、南京、杭州和长春。

1992年中华人民共和国住房和城乡建设部制定了首部《园林城市评选标准（试行）》。2000年建设部出台了《国家园林城市标准》及相应的《创建国家园林城市实施方案》。新的标准包含组织管理、规划设计、景观保护、绿化建设、园林建设、生态建设、市政建设和特别条款八个方面。相比1992年的评选标准，新的指标体系更加侧重城市绿化和生态环境状况，其中绿化建设占30分，生态建设占15分，是主要的判断指标。这一指标体系较少涉及城市社会、经济等方面的指标。

1992年我国评选了第一批国家级园林城市，分别是北京市、合肥市和珠海市。在此之后，截止到2014年1月，全国共命名国家级园林城市15批，其中国家园林城市113个，国家园林县城89个、国家园林城镇22个。

在园林城市的评价基础上，2007年住房和城乡建设部又提出“国家生态园林城市”的概念和评价标准。这一标准是理性与感性的完美组合，要求城市发展既要有“生态城市”的科学因素，又要具备“园林城市”的美学感受，申请“国家生态园林城市”的城市必须获得“国家园林城市”称号和“中国人居环境奖”等奖项。

生态园林城市作为城市发展的一种先进模式，对于候选城市，要求在园林城市的基础上，基于生态学原理，通过多种手段（城市绿化，保护生物多样性等），发展城市的生态功能，提高居民对城市生态环境的满意度。

3.宜居城市评价

随着环境问题研究的深入，人们对城市环境问题认识和理解的深度和广度在不断拓展，“宜居城市”的概念也走入人们的视野。宜居城市和人居环境互为因果，人居环境的改善是宜居城市建设的基础，人居环境不仅包括居住区拥挤程度、邻里环境、居住建设项目等微观层面的内容，在宏观方面更包含了城市化进程中人类住区可持续发展等宏观内容。总之，宜居城市是对城市适宜居住程度的综合评价。宜居城市的共有特点包括：环境优美，社会安全，生活舒适，文明进步，美誉度高，经济和谐。

1976年，联合国在首届人居大会召开之后成立了联合国人类住区委员会（UNCHS）和联合国人居委员会（CHS）。1989年联合国创立全球最高规格的“联合国人居环境奖”。在联合国环境规划署和国际公园协会（IFPRA）的指导和帮助下，1997年，美国、英国、日本、加拿大和比利时等国家共同发起举办了第一届国际宜居城市的评选活动，以后每年一次进行评选。该项评价从景观、园林环境改善、文化遗产保护管理、环境改善实践、公众参与和城市规划五大方面对城市进行评价，这一活动被称为城市环境评价的“绿色奥斯卡”奖，每年参评的城市众多，仅2004年就有16个国家共51个城市进入决赛阶段的评选。2000年，中华人民共和国建设部主持设立了“中国人居环境奖”。

2005年12月，南京大学城市与区域规划学院和中国城市科学研究会向中华人民共和国建设部申报了《宜居城市科学评价标准》项目，并获得批准立项。经过两年的调研走访和科学研究，该项目于2007年4月通过了建设部组织的验收评审。2007年5月30日，中国《宜居城市科学评价标准》正式发布。该评价标准总分100分，包括六大一级指标，它们分别是社会文明度（权重0.10，10分）、经济富裕度（权重0.10，10分）、环境优美度（权重0.30，30分）、资源承载度（权重0.1，10分）、生活便宜度（权重0.30，30分）、公共安全度（权重0.1，10分）。如果一个城市的宜居指数达到80分且没有否定条件即认为是“宜居城市”。

中国城市竞争力研究会也提出中国宜居城市的标准，即《GN中国宜居城市评价指标体系》，该体系包含7项一级指标：生态环境健康、城市安全、社会文明、生活舒适、生活便利、城市美誉度和经济富裕。这些一级指标细化为48项二级指标和74项三级指标。截至目前，中国城市竞争力研究会已经利用该指标对中国289个城市连续7年进行了评价，逐年公布中国的十佳宜居城市，如表2-4所示。

表2-4 中国宜居城市评价结果

其中2005—2014年上榜次数最多的城市是金华，上榜7次；其次是信阳，上榜6次；贵阳和九江并列第三，上榜5次。2015中国十大宜居城市：深圳、珠海、烟台、惠州、信阳、厦门、金华、柳州、扬州和九江。

4.生态城市评价

苏联生态学家O. Yanitsy（1984）首次提出生态城市的概念，他认为技术和自然的充分融合才能建设生态城市。这种理想模式将充分发挥城市居民的创造力和生产力，并能够最大程度的保护城市环境和居民的身心健康，形成良性循环。虽然我国两百多个城市和地区都先后提出了低碳城市、绿色城市等口号，但生态城市的目标毫无疑问是未来城市发展的方向。(www.xing528.com)

虽然生态城市的概念已经受到全球的广泛关注，但是这一概念至今还没有公认的、确切的定义。即便如此，生态城市至少包含如下三个方面的考量：碳排放、就业率和包含城市绿化率、公共交通、慢行系统、循环利用等的一些常用指标。

20世纪80年代，我国开始进行生态环境建设探索。1999年，首先批准海南进行生态省的建设。在2001年又批准黑龙江和吉林进行生态省的建设。随后，陕西、四川、山东、福建也提出要建设生态省。上海、天津、广州、成都、宁波、昆明、扬州、贵阳、长沙、威海、厦门、十堰等20多座城市提出要建设生态城市的目标。国家环保总局于2003年制定了《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》，围绕社会生态、经济生态和自然生态三个方面确定了30项指标，并给出了达标条件的量化标准。在该指标体系中，强调生态市建设要在经济、环境、社会三个方面协调发展，而不仅仅是生态环境单方面的保护与发展。该指标体系是一个最接近于生态城市内涵的标准体系。从其评价内容来看，主要考核生态城市的三个方面：经济发展、环境保护和社会进步，而没有很好的体现生态政治和生态文化。

（二）城市层面的现状

上述城市环境评价的实践来自于国家层面主要部委和比较有影响力的国际组织，除此之外，我国许多城市也在城市环境评价方面进行了有益探索，提出加强城市环境建设、考核与评价，提高城市发展水平。

宜春市在城市环境建设中，注重城市规划，以城乡人工复合生态系统作为城市建设的核心工作；贵阳市则在城市环境相关的法律法规建设方面取得了成绩，他们颁布了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》（2004年11月），这是我国第一部生态城市建设法规；天津市则在同国外城市的合作中取得了丰富经验，他们在2007年同新加坡合作建设天津滨海新区，这是全球首座生态城市；深圳市在城市环境建设过程中，建立了包括生态控制、政策调节、规划调控和国土控制等一系列的控制机制；大连则在城市环境评价中将模糊优选理论与模型用于实践；广东省在城市环境评价工作中建立了“城市环境卫生质量评价体系”，评价对象包括道路清扫保洁作业、垃圾收集运输、垃圾终端处理、政府管理、环卫工人民生条件、环卫投入与产出的比较、公众参与程度和政府职能部门履行职责评价等。

（一）城市环境评价指标体系差异较大，缺乏权威性

由于评价主体和研究视角的不同，现有的城市环境评价指标体系差异较大，缺乏权威性的评价体系。在理论上，一方面，有研究者主张“少而精”的单指标评价体系，认为单指标评价标准可操作性强，而指标过多会因为指标间的相关性而导致可操作性差，进而使评价结果不能正确反映城市环境的真实性。另一方面，有研究者则主张采用“细而全”的综合评价指标体系，认为综合评价体系可以从整体上把握城市环境，而单指标不全面，无法反映城市的真实情况，特别是城市的特色，评价结果也不能反映城市的真实性，因此需要根据不同方面的环境指标对整体环境进行整体评估。在实践方面，国家建设部、国家环境总局等单位从各自的角度进行城市环境建设的评价工作，每个城市也有自己的环境建设和评价方法。不过，环境建设评价的理论研究和实践应用之间存在着较大距离，一些评价指标体系在理论上和模型设计上比较完善，但实际运用起来太复杂，不可行；而一些实践中采用的评价指标体系，操作比较简单，但缺乏科学性。

造成城市环境评价指标体系缺乏权威性的原因很多，指标体系中指标的数量和种类众多是主要原因。对于城市空气质量、水质量都有经典的定量指标进行评价，因此对于这些定量指标的权威性不容置疑。城市环境还包括城市秩序环境、城市文化环境、城市景观和居民满意度这些以定性为主的指标，这些指标的加入，再加上各指标间权重分配的不同，造成了不同指标体系间的巨大差异。因此，未来的研究中可以从城市建设的硬环境和软环境两个角度考虑，将权威经典的定量指标和反应地方特色的定性指标分开，从而进行城市环境的评价工作。

（二）环境质量的概念和环境污染的概念混淆

现有的环境评价混淆了环境质量的概念和环境污染的概念。一些评价指标，如以空气质量指标为例，现有的评价指标体系常常以空气中颗粒度含量、空气氮氧化物含量和硫化物含量等来表示当地的环境质量，而这些指标恰恰是空气污染指标。而环境质量指标应该是描述环境对于人类生活发展的适应程度，而环境污染指标则正好相反，是对环境质量进行破坏的定量描述。因此如何描述利用指标体系来描述环境质量是需要深入解决的问题。

（三）重视城市环境治理，轻视自然环境的自净化功能

再有，现有的指标体系一般都涵盖了城市环境治理的情况，但是忽略了城市自然环境的自净化功能。环境治理工作体现了人类对城市环境进行改善的能力和水平，但是已有科学证明：对于水污染、固体污染物、空气污染，湿地和植被等都具有吸收和净化作用^[42][43]。如果没有对城市环境自净化功能的描述和评价，将会降低环境质量评价规范性和科学性。袁晓玲等^[44]在中国环境状况的评价过程中引进了环境自净能力这一指标，开始将环境的自净化功能纳入到研究视野，但是目前的研究缺乏系统性，在深度和广度上都无法满足目前的需要。因此，如何在指标体系中度量和描述不同城市自然环境的自净化功能是一个值得深入研究的问题。这需要我们在未来的研究中构建环境自净化功能指标，从而规范环境质量研究范式，从环境质量、环境污染、环境吸收三个角度进行指标体系的建设，提出能够反映环境质量、环境污染、环境吸收的多维度评价指标。

（四）生态城市的评价将是未来城市评价的主要方向

生态城市的评价将是未来城市评价的主要方向，目前，这方面的研究尚显不足。广义上的生态城市是一种新的文化观念，这种观念根植在人与自然“天人合一”的理念中。按照生态学原理设计建设城市，我们可以建立和谐、高效、健康和可持续发展的城市人居环境，可以建立起经济、社会和自然协调发展的社会关系，可以实现资源的循环利用和可持续发展生存方式。

生态城市的创建标准要能够反映城市发展过程自然生态、社会生态和经济生态三个方面的发展状况。在自然生态方面，考察城市的开发建设是否在自然环境的承载力范围内，是否最大限度地保护了自然环境的原始生态，是否最大限度地减少了对自然生态的消极影响；在社会生态的方面，考察城市的开发建设是否坚持以人为本，是否将和谐发展、平等、自由、公正和稳定的社会环境作为建设的蓝图；在经济生态方面，考察城市的建设和发展是否能够合理使用自然资源，提高资源循环利用水平，在生产、消费、交通、居住等人居环境方面是否坚持可持续发展的理念和方式。在上述三大方面的引领下，生态城市指标的建设还要能够反映以下八个方面的内容：①城市规划建设、机构和功能是否符合生态学原理。②自然资源的使用方式是否达到节约高效的要求。③城市的消费模式是否促成了物质能源的循环利用。④城市基础设施是否完善，居民生活质量如何。⑤人工环境是否对自然环境产生了破坏，二者是否形成人与自然的和谐共处。⑥城市发展过程中对本土文化、居民生活特点和文化遗产的保护如何。⑦城市居民是否有自觉的环境道德观念和生态意识。⑧是否有完善的生态调控管理与决策系统。

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[1]本节中所有的数据都来自于：国家环境保护部：《中国环境状况公报》（2013—2014年）. http://www.chinaenvironment.com，2014-3-26，中国环保网.

[2]本节数据内容来自于北京市环境保护局“2014年北京市环境状况公报”，http://www.bjepb.gov.cn/bjepb/413526/413663/413717/413719/index.html.