环境综合治理政策协同与执行因素研究

第四章已经证明环境综合治理政策的制定和颁布能够有效改善环境质量、提升省级环境绩效，但是各类环境综合治理政策是否能够有效发挥全部的政策能效、取得预期的政策效果不仅与政策类别和政策内容有关，更与政策的执行情况有关。无论环境综合治理政策设计的有多精巧和有效，都需要通过政策协同与执行去实现预期的政策目标。政策协同与执行是实现政策目标的唯一途径，政策协同与执行情况的好坏在很大程度上比政策制定本身更为重要，决定了政策的成败(莫勇波，2005)。有学者甚至认为一项政策成功与否，90%都取决于政策协同与执行的情况(Allison，1972)。如果环保部门或者地方政府在执行环境综合治理政策的过程中逃避自己的责任，不能够切实履行应尽的义务，那么环境综合治理政策必然是低效率甚至是无效率的。因此，对环境综合治理政策协同与执行状况的研究就显得尤为重要。

虽然上一章已经较为全面地论述了三类环境综合治理政策本身的优缺点及其对环境绩效的影响，但是环境综合治理政策协同与执行过程中的各类因素对于省级环境绩效的影响并没有被纳入讨论的范畴中。为了解决这一问题，本章将根据第四章述及的三类环境综合治理政策的相关情况来选取可能影响省级环境绩效的各类政策协同与执行的因素进行分析。由于三类环境综合治理政策的内容和范式各不相同，影响省级环境绩效的政策协同与执行因素也各不相同，为了保证本章研究的结论足够准确和严谨，且能适用于各类环境综合治理政策，本章仅选取具有典型意义且对各类环境综合治理政策的执行都会产生影响的因素进行分析，以期能够较为全面地了解环境综合治理政策的执行对省级环境绩效的影响。

我国的政治体制、组织机构和制度安排等因素决定了我国实行的是基于Sabatier-Mazmanian模型的“自上而下”的政策协同与执行模式。在这种政策协同与执行模式中，中央和省级政府主要负责政策的制定和颁布，而地市级政府和县乡基层政府主要负责政策的响应、参与和执行(Sabatier and Mazmanian，1980；龚虹波，2008；丁煌，汪霞，2012)。由中央政府、省级政府向地方基层政府自上而下地进行政策推动被认为有助于政策协同与执行(Sabatier and Mazmanian，1980)。这是因为强有力的上级政府具有足够的权威去推动地方政府完成政策协同与执行的任务，并能根据地方政府的政策协同与执行情况予以奖惩(Scholz，1984)。

这种以威权为支撑的政策协同与执行体系不仅有效划分了中央/省级政府和地方基层政府在公共政策领域的不同职能，做到了明确分工，防止政出多头引起的政策混乱，而且其清晰的执行框架可以更好地评估各项政策的执行效果和有关部门的执行能力(Wakita and Yagi，2013)。在本书中，三类环境综合治理政策都是采用这种“自上而下”的形式执行的。

当前我国学界并没有一套统一而明确的、符合我国国情的自有政策协同与执行模型，也没有权威的研究指标和规范的量化研究方案供政策协同与执行研究使用。因此本章将借助与本书最为契合的Sabatier-Mazmanian模型和“自上而下”的理论框架体系和指标结构，并结合我国自身的国情和环境综合治理领域的特点来研究环境综合治理政策中的各项协同与执行因素对于省级环境绩效的影响(董岩，2010)。而采用定量研究的方式能够精准判断出各种政策协同与执行因素的影响效果和影响程度，找出政策协同与执行过程中可能存在的偏差和问题，准确衡量政策协同与执行的效果(龚虹波，2008)。因此，在具体的研究方法上，本章将使用基于连续时间周期的面板数据模型来分析“十一五”和“十二五”计划期间环境综合治理政策的协同与执行状况对省级环境绩效的影响。根据Sabatier-Mazmanian模型的相关论述，并结合公共政策协同与执行研究领域的相关文献，影响政策协同与执行的因素主要可以分为以下几个方面:一是政策本身设置的合理性与有效性。政策设置本身是否具有较强的合理性和适用性，是否考虑到政策协同与执行中可能遇到的各种问题和情况，是否为政策的顺利执行提供了政策内容上的便利都会影响政策协同与执行的效果。二是政府投入的政策资源。在“自上而下”的政策协同与执行体系中，中央和省级政府对于政策的态度和资源投入往往决定了这项政策的执行效果。上级政府的投入意愿和投入能力会影响到地方基层政府对于政策协同与执行的实施力度，政策的执行情况往往与政府的政策资源投入成正比。三是政府本身拥有的政策协同与执行力。政府本身拥有的应对和处置各项事务的能力对于政策的执行情况有着十分重要的影响。雷厉风行、处置果断、公平公正的政府部门在执行政策时会拥有更高的效率和更好的效果。四是政府政策协同与执行的手段。政府执行政策采用的方式方法会影响到政策协同与执行的情况，采用强力手段和采用柔性措施执行政策造成的结果是不同的。虽然强力手段和柔性措施各有优缺点，但是如果应用得当则都应该能推动政策的有效执行(Sabatier and Mazmanian，1980；王学杰，2008；Yi，2014；郑石明等，2015)。Sabatier-Mazmanian模型中影响政策协同与执行的各种因素如表5-1所示:

表5-1　Sabatier-Mazmanian模型中政策协同与执行的影响因素

(www.xing528.com)

资料来源:根据Sabatier和Mazmanian发表于1980年的论文The implementation of policy:A framework of nalysis和其他相关文献资料由笔者自制。

本章的研究将借鉴上述Sabatier-Mazmanian模型中影响政策协同与执行的因素，并结合第四章中论述的环境综合治理政策的实际情况来确定本章研究涉及的影响环境综合治理政策协同与执行的因素。具体的影响因素选取情况如表5-2所示:

表5-2　环境综合治理政策协同与执行的影响因素

资料来源:笔者自制。

后文进行的研究假设、变量选取和模型构建都将在表5-2选取的影响环境综合治理政策协同与执行的各项因素的基础上进行。